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中央地方财力之争
时间:2012-12-16 浏览次数:686次 无忧论文网
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中央地方财力之争
王绍光

人没有血液就会毙命,政府没有岁入就无法生存。政府无论要干什么事就必须有适当财力支撑。在这个意义上,汲取财政资源的能力是国家能力(StateCapacity)的基石。
  任何政府都懂得,自已掌握的财源越多,统治起来便越得心应手。因此,对政府而言,它总希望受自已支配的财源多多宜善。但是,岁入不可能无限制地扩大。政府想尽量扩大岁入,而现实中存在诸多限制政府汲取财政资源能力的因素。玛格丽.莱维(Margaret Levi)认为在非共产党国家,限制政府汲取财政资源能力的因素概括起来有三:"政府的讨价还价能力"(relat1ve barga1ning power),"交易费用"(transaction cost),和"贴现率"(discount rates)。总之,来自社会的种种压力是限制政府汲取财政资源能力的主要原因。[1] 在共产党国家,有组织的独立社会势力基本上不存在。政府无须为了财经政策与什么人去讨价还价。既然无须讨价还价,它因此不会为财政政策的制定和执行付什么"交易费用"。这样,限制政府汲取财政资源能力的因素似乎只剩下了一条,即"贴现率"。说到底,政府为了顾及未来财政收入不能涸泽而渔。在多大程度上,政府打算为了未来利益牺牲眼前利益,这便是莱维所谓"贴现率"的含义。理智的政策制定者会尽量汲取财政资源直至一个现实的极限,超过这个极限的进一步汲取会危及未来收入。[2]
  这样说来,是不是共产党国家就不存在围绕财政资源汲取及分配的政治斗争了呢?当然不是。不错,国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了;但国家机器内部各分支之间,尤其是中央政府与地方政府(省及省以下)之间围绕财力分配的政治斗争从未间歇过。在共产党国家集权式的财政体制下,地方政府具有双重"人格"。一方面,它是"收税人",在自己的辖区内向纳税者(主要是国营企业或集体企业)征税;另一方面,它是"纳税人",要将本地征得的税款按一定比例交给中央政府。作为"收税人",地方政府象中央政府一样希望汲取尽可能多的税收;但是作为"纳税人",它会想方设法扩大留在自己口袋里的那一份。中央想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情,地方则希望尽量缩小对中央财政的贡献以发展地方本地利益,这就是中央-地方围绕财源分配展开政治斗争的根本原因。这样,在共产党国家,中央政府汲取财政资源的能力主要受制于它与地方政府的讨价还价能力,以及它在选择控制地方政府种种方式时对其成本与收益的计算。
  本章将追溯中国中央-地方财政关系在过去四十几年变化的轨迹。其重点是中央、地方在财政领域力量分配的格局。我们将讨论中央政府对财源的控制能力如何逐渐衰退,中国政府如何从一个"强政府"(strang state)演变成一个"弱政府"(weak state)。
  ◎"强政府"时期

  ◎毛泽东时代的权力下放

  自毛泽东离开人世间后,中国的经济体制发生了很多重大变化。说到底,邓小平领导的经济改革可以用四个字概括其基本思路,这就是"放权让利"。[27]财政体制是邓小平全面改革的突破口。[28]很多人认为,,八零年以后实行的"分灶吃饭"体制是邓小平领导下的改革派中央主动向地方让步的产物,其目的是缩小国家干预面、扩大市场机制的调节作用。这当然并没有什么大错。的确,毛泽东的分权与邓小平的分权目的很不一样。对毛泽东而言,分权是为了替代斯大林式中央计划体制和市场机制,而邓小平认为分权是从统制经济过渡到市场经济的必由之路。但是,我们必须看到,邓小平之所以在八零年定放权除上述原因外,还有别的原因。事实上,改革派的中央在八零年除放权之外几乎别无选择。
  七八年十二月,中共召开了著名的十一三中全会。全会定解毛泽东时代遗留下来的大量问题。它定大幅度提高农副产品收购价格,减免一部分农业税收,大量进口食,使农村得以休养生息。它定在城镇为下乡知青安排工作,提高职工工资级别,恢覆奖金制度,大批兴建职工住宅,以求得政治上的安定团结。
  归还历史旧帐当然大得人心,但给国家财政带来了沉重负担。七九年和八零年,中国连续两年出现巨额财政赤字。两年合计348亿元,比五零年到七八年二十九年间赤字的总和(248亿元)还要多100亿元。[29]不难想象,改革派中央面对这种天文数字般的财政负担会承受多么大的压力。
  怎样消除赤字呢?一个简单的方法是多印钞票,把赤字转嫁给老百姓。这两年,银行增发了130亿的票子,使货币流通量接近要引起危机的临界点。这个方法显然风险太大。如果改革伊始出现物价暴涨,并由此造成人民不满,那么改革只有无疾而终了。说到底,消除赤字只有三种方法,一是增加收入,二是缩减开支,三是双管齐下。但贯彻任何一种方法都不是容易的事情。
  本章开始时就指出了中国财政税收制度不同于别国的特点。与资本主义国家不同,在中国,国营企业是主要纳税人;与其它社会主义国家不同,中国大量的国营企业归属地方政府管理,地方政府对所辖企业实际上拥有某种产权。[30]这种产权使地方政府与所辖企业的利益息息相关。中央每从地方抽走一分收入,地方政府就会感到自己的钱袋瘪了一分。中央如定缩减开支,每个地方政府都希望属于自己的那一份得以保留,要砍先砍别人的。因此,不论是增加收入还是缩减支出,中央都必须与地方协商。毛泽东时代已造成了财力分散,此时如中央想籍重新集权的手段来增加自己的收入,一定会遭到地方政府的强烈反感。而改革派的中央最需要的正是各级地方政府的支持。如改革刚开张便与各路诸侯打一场遭遇战,这无异于政治上的自杀。正是在这种背负庞大赤字,增收也不是、减支也不是的情下,中央定实?quot;分灶吃饭"的财政体制。"分灶吃饭"对中央来说有两点长处:一是让地方政府承担更多的财政开支,二是保证中央收入至少不低于现有水平?quot;分灶吃饭"同时给予地方政府前所未有的机动性,使地方政府也乐于接受。总之,在当时情况下,"分灶吃饭"是阻力最小的政治解决方式。[31]中央希望"分灶吃饭"能激发地方积极性。随着财政总收入的扩大,也许中央收入部分也会相应扩大,赤字问题不就迎刃而解了吗?
  以上分析表明,八零年财政体制改革实际上是中央被迫向地方妥协的结果。换句话说,改革派中央纯綷出于经济理性主动向地方让利的解释是不正确的。这次放权让利表明中央已无力用重新集权的形式获取更多的收入,它所能做的只是寄希望进一步分权能使中央收入随地方收入同步增长。[32]
  关于八零年财政体制改革的具体内容已有项研究谈到,这里不再赘述。[33]既然前面我们已断言八零年的放权让利是中国国家能力衰退的产物,下面讨论的重点是这次财政分权反过来对国家能力有没有影响?有什么影响?

 需要说明的是,为了便于与改革之前时期比较,计算表一时,国民收入是指中 国统计口径中的"国民收入",而不是国际上通用的"国民生产总值"。因为<中 国统计年鉴>没有给出一九七八年以前的国民生产总值。中国口径的国民收入只计 算物质生产部门的劳动成果,而国民生产总值除物质生产部门的劳动成果外,还计 算非物质生产部门的劳动成果。所以,前者要比后者小许多。这样一来,如果我们 用国民生产总值作为式(I), (II)和(V)的分母,则所得的比值会比表4.1显示的比 值要低一些。   栏(I)表明,政府财政收入占国民收入的比重已急剧下降。如采用国民生产总 值作式(I)的分母,中国政府财政收入(包括中央政府和地方政府) 占国民生产总值 的比重已从一九七八年的31.2%下降到一九九二年的14.2%,跌了一半以上。如果现 行财政管理体制不变的话,预计中国政府财政收入占国民生产总值的比重将在二零 零零年跌至10%以下。   栏(II)最有意思。它表明,在放权让利的给改革过程中,由各级政府及其所属 企业掌握的资金(预算内加预算外收入)占国民收入的比重不仅没有缩小,反而扩大 了。不过,虽然预算内外资金在理论上都属于"国家所有",它们的使用并不一定 服从一个统一的国家意志;相反,地方政府和企业常常用它们掌握的预算内和预算 外资金追求与全局利益相反的特殊利益。在这种情况下,将每分每锂以国家名义计 帐的收入都当作国家汲取能力的表现显然是不正确的。   栏(III), (IV)和(V)从不同的角度揭示了同一个事实: 中国中央政府能控制的 财力在比重上是越来越小了。中央财政收入占整个财政收入的比重在五十年代曾高 达70%至80%,六十年代仍占60%以上,而在八十年代已降到50%左右。一九九二 年只有38.6%.在西方资本主义国家,中央收入很少低于财政总收入的50%。以 联邦制的美国为例,联邦政府的税收占总税收入的57%,州及州以下政府的税收 加起来不过总税收的43%。[34] 如果我们按中国财政学教科书的定义,把预算 外资金也计入财政收入的话,中央财政收入的比重则显得更小,只占整个财政收入 (预算内加预算外收入的总合)的四分之一左右。如果我们进而按国际通例计算中国 中央政府财政收入占国民生产总值的比重的话,则其结果比式(V)给出的结果还要 令人咋舌: 这个比重已由1980年的15%左右跌至目前的5%左右。这个比重在当今世 界各国中,也许是最低的.发达国家中央财政收入占国内生产总值的比重一般在25% 以上.发展中国家的比重也在15%至25%之间.人口超过五千万的大国中,没有一个 国家的这项比重低于10%,多数超过15% (见下一章的讨论)。无怪乎鼓吹市场经济 最卖力的世界银行也在一份报告中惊呼:"世界上很少有国家的财政支出比中国的 更为分散。"[35] ---------------------------

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