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西方国家议会是政党活动的核心场所
时间:2011-01-23 浏览次数:1173次 无忧论文网
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    议会、政党和选举制度被誉为西方民主制的三大支柱。它们都是在近代资产阶级反对封建专制统治的斗争过程中,建立或发展起来的。到19世纪欧美各国普遍设立议会。世界范围内的议会普及完成于20世纪中叶。据统计,在目前世界上200多个国家中,正在发挥作用的国家议会(不包括地方议会和区域议会)有180个。在这些国家中,都有政党的组织存在。有的国家只有一个政党,多数国家有几个、十几个政党,最多的一个国家就有300多个政党同时存在。由此可见,议会与政党在西方国家中,乃至世界范围内都是一个非常普遍的政治现象。这种政治现象最初起源于西方,到目前为止,已有200多年的历史。从西方国家议会和政党的产生、发展历史来看,议会与政党存在着非常紧密的联系。概括起来说,西方国家议会民主制为政党的产生提供了制度空间,为政党的活动提供了舞台,同时,政党的出现也为议会运行提供了强大动力,促进议会民主制度的发展。本文尝试着从这两方面来分析西方国家政党与议会的关系。

  一、议会是政党活动的核心场所

  政党与议会的这一层关系大体上可以从政党的产生、政党的性质及议会在国家政治体制中的地位等三个方面体现出来,试述如下:
  政党是在近代议会民主制度基础上形成的。早在17、18世纪的英国议会、法国大革命时期的国民公会和美国费城制宪会议中,因政治主张的不同而出现了议员联盟,如在英国,在讨论旨在取消詹姆士二世的王位继承权的《排斥法案》时,形成被称为“辉格党”的支持派和被称为“托利党”的反对派;在美国,因对联邦与州的关系主张不同,而出现主张加强联邦政府权力的“联邦党”和主张维护州的民主权利的“反联邦党”;在法国大革命时期,更是政治派别众多。它们是西方首批政党的雏形或萌芽。19世纪,随着选举制度的发展,原来主要局限于议会内活动的政治派别,纷纷走出议会,在全国各地建立了选举委员会。当这些选举委员会联合起来建立全国性组织时,就形成了第一批政党,如保守党、自由党、激进党等。此后,资产阶级革命成功的国家里,在议会制的基础上纷纷效仿英、法、美的做法组建政党。由此可见,虽然西方国家的政党具体产生方式有所不同,但是有一点它们是共通的,这些国家的议会民主为政党的形成和政党制度的确立提供了制度空间、创造了条件。从这个意义上说,政党脱胎于议会,议会是政党的母体,所以政党自其产生的那一刻起,它就是以议会为活动场所的。
  政党在西方国家产生之初,其价值和进步因素并没有得到认可,相反,曾遭到普遍的批判,如美国第一任总统、开国元勋乔治·华盛顿在写他那篇著名的《告别词》时所想到的政党一词的含义是这样的:“一个派别对另一个派别的交替统治,由于党派纷争所产生的天然报复心理而使斗争愈演愈烈。在不同的时代和国家中,这种交替统治干下了最令人厌恶的罪行,它本身就是一种可怕的专制主义。”[1]美国的另一位缔造者詹姆斯·麦迪逊也曾表述过类似观点,他在《联邦主义派》一书中写道:“依照我的理解,所谓派别就是由于某些共同感情或利益的推动而彼此结合和行动起来的若干公民(不论占全体公民中的多数或少数),他们的感情或利益,是违背其他公民的权利或社会的长远利益和整体利益的。”[2]当然,和许多思想家一样,后来麦迪逊对政党的看法有修正。那么,为什么早期的思想家们会对政党持批判的态度呢?这主要是因为他们囿于当时的历史条件,没能正确理解政党的性质,而把政党等同于历史上曾经存在的宗派,类似于我国历史上存在过的朋党。事实上,政党与宗派在性质上是有根本区别的。宗派是以私人的利益以及私人之间的感情关系为基础建立的小团体。
    它以追求私人利益为目标,因此,其往往把自己的活动凌驾于社会的整体之上,损害公共利益以满足宗派成员的一己私利。而政党虽然也是一部分人组成的团体,但这个部分是整体的有机组成部分,它考虑问题的出发点是整体的利益,它为了整体而行动,诚如18世纪英国著名政治思想家伯克所言:“党派是团结一致的人组成的团体,目的是在一些共同认可的特定原则的指导下,通过共同的努力推动国家利益(national interest)。”[3]从伯克给政党下的这个定义可以看出,政党对宗派的超越是因为它们建立的基础不仅仅是利益和情感,还有共同的政治原则,并且它的奋斗目标是促进国家利益。当然,政党与宗派之间的实际区别有时并不总是那么清晰的,因为有时候很难判断一个团体到底是在为整体利益而行动还是为了他们自己的利益而行动,而且更为糟糕的是,一个为整体利益而行动的政党也很有可能退化为为私人利益而行动的宗派。对于这样一种危险性,作为有着对权力高度警惕和不信任传统的西方民族来说,并不太难预见。当然,西方国家并没有因噎废食,相反,他们不断探索避免或减少这种危险性的方式。
    目前,西方国家所采用的方式主要有两条:一方面通过宪法,甚至专门的政党法对政党的地位、作用、组织原则和组织活动等问题进行法律规范。如法国宪法第四条规定:“各政党和政治团体协助选举表达意见……它们应该遵守国家主权原则和民主原则。”意大利宪法第四十九条也规定:“为了在确定国家政策方针方面以民主方式进行合作,全体公民有自由地组织政党之权利。”德国《基本法》第二十一条规定:“各政党应互相协作以实现国民的政治愿望。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公之于众。”此外,德国专门制定政党法对政党的地位、作用、组织原则和组织活动等问题进行了规定。另一方面通过多党或两党竞争性选举,使政党周期性地接受公民的检验。实践表明,政党为了在竞争性选举中获得多数选民的支持,它就必须不断对人民的要求作出回应、反映民意。这样,就较好地防止了政党堕落成宗派。由此可见,在西方人看来,政党在性质上应当是以整体利益为依归的,同时,为了保证政党不至于沦落为追求私人利益的宗派,定期的竞争性选举是必须的。而我们知道,无论是政党追求整体利益,还是进行竞争性选举都离不开议会这个大舞台。
  当然,我们说在西方国家议会是政党活动的核心场所,这并不意味着它就是惟一场所。事实上,议会对于政党的重要性因国家的政体不同而有所不同。在西方国家中,最典型的政体是议会制和总统制,而所谓融合了总统制和议会制因素的半总统制,“在实际运作中,要么表现为议会制,要么表现为总统制”[4],所以本文仅分析总统制和议会制中的情形。在实行总统制的国家里,如美国,因总统不是在议会中选举产生,不对议会负责,而且总统拥有很大的行政权力,所以,在这些国家中,各政党首先为争取总统职位而展开激烈的竞争。当然,议会或国会选举并不是不重要,因为毕竟议会也拥有立法权、财政预算批准权、高级行政官员的批准权及弹劾权等重要权力。所以,在总统制国家里,议会仍然是政党活动的重要场所。在实行议会制的国家里,如英国,议会对于政党的重要性更是不言而喻的,因为它除了拥有总统制下议会所享有的权力外,还有组阁权、质询权和倒阁权,而这些权力就意味着政党如果掌握议会,那么,它就同时也控制了行政部门。所以,在实行议会制的国家里,议会当仁不让地成为政党的核心场所。

  二、政党是议会开展活动的核心动力

  这是政党与议会另一个层面上的关系。近代西方议会的出现和议会制度的确立具有巨大的历史进步意义。它的根本意义在于以资产阶级人权否定封建等级特权,重构了国家权力的社会基础,以议会民主制取代了封建王权专制,从而奠定了国家权力的民主基础。一般认为近现代议会具有代议、利益整合、控制和监督政府等基本功能,而议会每一项基本功能的实现都离不开政党的活动。
  第一,关于议会的代议功能。资产阶级革命后,确立了人民主权原则,取代了封建专制下的君主主权原则。那么,作为主权者的广大人民如何实践自己作为主权者的权力呢?每一个人参加国家事务的管理显然是不可能的,因而只能通过选举代表自己意志的议员进入议会的方式间接参加国家事务的管理。当然,议会代议功能的实现有一个前提性问题,即有广泛代表性的议员选举的问题。这一基础问题主要是通过政党活动来完成的。我们知道选举获胜是西方民主中合法执掌国家政权的根据。西方国家政党执掌国家政权的标志主要表现为通过立法选举或总统选举获取议会多数或占据总统职位,诚如美国学者古德诺所言,“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中表达国家意志即立法人员的责任,而且担负起了挑选执行这种意志的人员即执行官员的责任。”[5]因此,西方国家的政党一般将其工作中心和重点首先置于选举活动上。为赢得选举胜利,各政党都全力以赴,决定并提出本党候选人,制定竞选纲领,筹集竞选经费,利用现代传媒大张旗鼓地展开宣传鼓动,进行民意测验,千方百计吸引广大选民的注意和支持,并力图通过控制和操纵以保证本党候选人进入议会和政府。
  第二,关于议会的利益整合功能。议会作为民意机关,首要的任务是民意的表达、凝聚和整合问题。在现实政治生活中,由于人们分属不同的阶级、阶层,他们无论作为个体或某个利益群体,都有自己的利益诉求,并希望得到国家权力的承认与保障。但这些利益诉求纷繁复杂,不一而足,如果任由各利益主体为了自己的利益而与其他利益主体斗争,并试图沿着自己的偏好改变政府的方向,那么,整个社会将几乎没有共同的价值、目标或意识形态来寻求全国性的支持。而政党作为通过选举来实现控制政府政策的政治组织,必然要对不同的利益进行筛选、协调,整合成共同的利益和要求,将其传达到议会,并按照一定的程序加以采纳和立法,即变成国家的意志,加以贯彻执行。
  第三,关于议会的控制和监督政府的功能。西方国家议会控制和监督政府的最有力的手段是财政,即由议会掌握政府的财政收支达到监督政府的目的。这是议会所拥有的一项非常原始的权力。它几乎伴随着议会的产生而同时产生了,因为据学者考证在标志着议会成形的英国1215年“《自由大宪章》中就规定国王在征税前必须召开大会议,以征求全国同意”[6]。实践表明,议会的这项权力的确比较好地发挥了控制政府的功能。此外,随着议会制度的演进,议会还发展出不信任案、质询、国政调查、弹劾、罢免等监督控制政府的方式。当然,议会的这些监督控制方式之所以能发生作用与政党活动密切相关,尤其是反对党更是功不可没。在早期,人们常常把反对党等同于“叛国者”、“里通外国者”,因为在他们看来反对党只是为反对而反对,其责任不在于提出建设性的建议,而是反对一切,处处与执政党作对,以把执政党赶下台为目的。随着时间的推移和政党制度的实践发展,反对党的特殊作用逐渐被人们所认识,如有学者论证道,反对党对国家“履行极为重要的政治职责”,“扮演宪法和法律的保护者和拥护者,大臣行为的检查者,大臣们失职和不端行为的告发者的角色,并作为民族的领导者反对大臣的议案,试图把他们赶出政府。”[7]也有学者从维持民主政治的高度来评价反对党的作用,如认为反对党的存在,是对专制主义的一种抑制[8]。有鉴于此,许多国家从法律上认可反对党的地位,这大大加强了反对党监督控制政府的作用。例如,在英国两党制中,反对党与执政党一样,有严密的组织和严格的纪律,还有一个“影子内阁”,即反对党按照内阁的模式建立一套工作班子,对内阁的运作进行监督,在条件成熟时,便取代执政党上台执政。

  结语

  总之,在西方国家,一方面,议会为政党实现自己的使命提供了大舞台,促使政党制度得以确立和发展;另一方面,政党为议会活动提供原动力,使得议会各项活动的开展成为可能,反过来,促进了议会民主制度的完善。

  注释:

  [1][2]【美】哈罗德·F·戈斯纳尔、理查德·G·斯莫尔卡:《美国政党和选举》,上海译文出版社1980年版,第2、3页。
  [3]【美】乔瓦尼·萨托利:《作为部分的政党》,载于中国政府创新网。
  [4]刘建飞等著:《英国议会》,华夏出版社2002年版,第11页。
  [5]【美】古德诺:《政治与行政》,华夏出版社1987年版,第57页。
  [6]杨祖功、顾俊礼等著:《西方政治制度比较》,世界知识出版社1992年版,第76页。
  [7]阎照祥:《英国政党政治史》,中国社会科学出版社1993年版,第176页。
  [8]【美】爱·麦·伯恩斯:《当代世界政治理论》,商务印书馆1983年版,第12页。
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