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浅议社会信用体系建设
时间:2011-01-23 浏览次数:1243次 无忧论文网
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很感谢主办单位的邀请,能有机会参加这个会议。去年我们做了“建立社会信用体系的政策研究”课题。我们通过大量调研,最后形成了5份报告。下面我将我们的研究成果以及我们的一些思考向大家做一个介绍,主要谈三个问题。第一,介绍一下比较成熟的市场经济国家社会信用体系的基本框架;第二,谈一下我们国家目前建立社会信用体系的基本情况,包括建立社会信用体系过程中存在的主要问题。最后,根据我们的研究,提出一些政策建议。

一、西方比较成熟的市场经济国家的信用体系框架

美国的信用交易额是最大的,整个信用管理行业也是最发达的,我们基本以美国为例,看看它的信用体系框架是什么。第一,完善的法律体系。美国信用市场的发展有很明显的市场驱动特征。比如它的信用中介机构的出现是自发的行为,是因为市场需要产生的,随着信用市场规模的不断扩大,客观需要相应的法律规范,于是陆续颁布了一些法律对这个行业进行规范。
大家都知道,判断一个企业的信用也好,判断个人的信用也好,最重要的是看它的信用信息的记录,而且这种信用信息的记录越全面,持续的时间越长,这个记录越有价值。
信息记录相对来说比较敏感,对企业而言有可能涉及到一些商业机密,对个人来说会涉及到一些隐私,因此,对这个问题,如果没有明确的法律规范,信息的采集和使用都可能出现问题。比如,由于没有明确的法律规定,很多机构可能不愿意提供有关信用信息,即便在信息采集方面不存在障碍,采集到的信用信息应该怎么使用,无忧论文网使用范围是否得当也还是个问题。在这种情况下,美国不断地建立、完善、修改和信用管理相关的法律体系。到目前为止,已形成以《公平信用报告法》为核心的一整套法律体系,对信用行业以及相关的市场主体进行规范。其中《公平信用报告法》是规范信用报告行业的基本法,其所规范的主体是“消费者报告机构”和“消费者信用报告的使用者”。美国的法律体系是逐步完善的,开始在信用交易不是特别大的情况下,大家是自发的行为。一旦信用市场规模扩大到一定程度,大家就有必要规范地采集信息,哪些信息可以采集?通过什么渠道采集?采集之后怎样使用?在什么范围内使用?这些都属于实际当中出现的问题。基于此,美国不断完善它的法律。基本分成两块:对个人信息这块可能相对比较谨慎,不论是信息的采集,还是信息的使用,通常会有一些更明确的限制。但是对企业信息这块,相对来说规范比较少一些,不能太具体、明确和直接。经过这样一个发展过程,它的整个法律框架基本上完善起来了。由于对这个行业的规范实际上是通过一系列法律来约束的,这样就产生一个问题,即这个行业的从业者和消费者都需要了解很多法律。不论对企业还是个人来说,他们毕竟不是专业的法律人士,但该行业本身却需要受很多的甚至是零散的法律规范的约束,大家议论这究竟是不是一种效率高并且非常有效的方式?争议也比较大。
不管怎么说,因为有了法律的基本规范,就把这个行业发展的制度框架给确定下来,对这些市场主体和企业个人都有一种明确的规定。
第二,发达的信用中介机构。社会的信用记录和信用信息聚集在什么地方,能不能很方便地得到,这一般主要是信用中介机构的功能,就是大家熟悉的一些征信公司、信用信息局(即个人资信公司)和资信评级公司。他们都属于信用中介机构。美国之所以信用交易额在世界上最大,它的信用风险相对比较小,和信用机构的健康发展有很大的关系。美国最大的征信公司是邓白氏公司,它在全球有5700多万家企业的信息。在个人资信领域,它有一千多家地方性的个人资信或者信用信息公司,其中Equifax等三家最大的公司基本上垄断了个人资信市场,其他的小公司基本上附属于这三家机构或和他们保持业务上的某种联系。 Equiafax等三家机构都有自己的数据库,大概有1.7 亿以上的个人消费信息,每年提供超过5亿份的个人资信报告。在资信评级领域,美国的标准普尔和穆迪大家非常熟悉,他们也是资信评级业中历史最为悠久、实力最雄厚和声誉最好的两家公司。
在信用中介机构的发展过程中,随着当地信用市场壁垒的不断降低,竞争的结果使得在每个特定的行业这种信用中介机构数量开始减少,在每个特定的领域内,基本都是几家机构控制整个市场,这是美国的基本情况。
90年代以来,随着现代信息技术的迅速发展,特别是互联网应用的普及率越来越高,现在这种在线服务越来越显著,而且信息技术对信用机构的发展也起到很大的促进作用。首先这种信用信息的采集和更新变得更容易了。而且,对市场的应用,不论是企业还是个人,要想得到信用报告也非常方便、快捷,这样就使信用机构的影响力不断提高。
第三,健全的企业信用管理制度。美国的信用风险比较小,与美国企业重视信用管理非常有关系。美国的企业,特别一些比较大的企业,设立专门的机构作为自己的信用管理部门,控制企业的信用风险情况。对个人也是一样,如果个人的信用报告中有非常不好的信用记录,他在求职、信贷等方面会遇到很多问题。不论是对于使用者还是企业,人们都非常重视信用报告。比如,一个企业想找个新的合作伙伴,他常常都要请征信公司调查一下,看看这个企业的基本情况,它有什么不好的记录,可以对这个企业有基本的了解。通过这种方式,可以避免自己与一些信用非常差的企业交往。
实际上,美国所有最主要的信用信息都集中在信用中介机构手中,它们的信息来源是很广泛的。比如,有很大一部分是来自于政府的机构或者公共记录,如来自法院等部门。有一些是通过公开的渠道,如有一些部门公布信息。同时,征信公司通常会主动去企业征集其信息。
征信公司到企业了解情况,企业可以选择是否将其信息告知征信公司。但是对企业来说,它知道,如果在征信公司那里没有信用记录,实际上就意味着它开展新业务的机会会大大降低。一个企业要做一项新业务,了解合作企业的信用是第一步,最好的方法就是到征信公司了解对方的信用。如果在征信公司中几乎查不到有关这个企业的信用信息记录,别人就无法了解你。别人无法了解你,比较保守的做法就是尽可能不与你从事某种交易行为,以避免交易风险,这是一些企业自身的信用管理问题。由于这个原因,企业通常愿意将其信息提供给征信公司。
在企业信用管理方面,一些信用征信机构也给予企业一些指导。美国的信用行业基本是分类的,不论是资信评级还是征信个人资信,中介机构基本只是专注某个特定领域,不会既做资信评级,又做企业征信,又做个人资信。每个中介机构基本都有一个信用资料数据库,积累了很多经验。这种情况下,在专注一个特定领域的同时,会提供很多咨询和信息资料。根据多年的经验,可以对企业进行指导,教会企业怎么更好地完善自己的信用管理制度,怎么更好地预防风险。除此之外,还有专门的信用管理公司出现,这也算是一个特点。同时,美国还有收帐协会。中介公司的作用发挥得非常好。
第四,政府和行业协会相结合的管理体制。美国的信用行业基本是建立在行业自律基础上的,以一种比较完善的法律法规作为规范的管理方式。美国的法律比较完善,联邦贸易委员会起着很重要的、直接的监管作用。此外,无忧论文网中央储备系统也发挥着很重要的作用。美国在对这个行业的管理中,信用的行业协会发挥了非常大的作用。不论是资信评级、征信、个人资信、收帐都建有自己的行业协会。这些行业协会是一种行业的自律管理部门,面对从业者进行一些培训工作。同时它也是企业和政府机构联系的纽带,比如这个行业面临什么问题,或者企业有什么司法建议等,通过它,可以把大家的意见更好地表达出来。
发展中国家的进程跟我们国家进程大体相似,起步比较晚,在建立信用体系过程中,通常是向西方学习,特别是向美国学习,但与美国最大的区别是发展过程明显表现出政府驱动特征。因为发展中国家金融体制不够完善,它的银行系统承担的风险更大一些。因此,很多信用中介机构的建立都是由银行发起的。其中中央银行在起草相应法律中常常发挥着重要作用。发展中国家建立社会信用体系的难点并不在于机构怎么建立,也不在于如何管理这个行业,而在于法律法规的缺乏。由于信用信息分散在很多的部门和企业手中,如果得不到信息,就不能把信息有效地处理采用,意味着这个信用体系核心没有建立起来,正是由于缺乏相应的法律规范,所以在发展中国家,信息采集受到很大的限制。第一,完整性不够。第二,连续性不够。由于没有强制性的法律规定,企业有时候提供信用资料,有时候不提供。这种缺乏连续性的信用资料,它本身的价值就会降低。再加上企业不知道提供哪方面的信息,信用信息的完整性也受到了限制。所以发展中国家信用中介机构的影响力相对弱小。发展中国家吸取了国际上的基本经验正在积极推进信用的立法过程。

二、我国的基本情况

我国对信用的认识。计划经济是国家信用,不存在个人信用和企业信用问题。改革开放以后特别是企业、个人才重新确认信用的重要。从信用中介机构的建立来看,资信评估机构和资信公司都在80年代后期产生。资信评估的产生,是因为发行债券企业的需要。企业征信的产生是因为我们国家对外开放之后,很多外资到国内投资,和中国的国内企业合作。在合作过程中,我们国内发现一些问题,对方的情况并不太好,造成一些损失,开始是外经贸信息中心与国外征信公司合作,提供海外企业信用的情况。国外的投资企业也想了解中国企业的情况,并渐渐产生了对我国企业进行资信评估的公司。在个人资信领域,2000年7月上海成立我们国家第一家个人资信公司。目前在我国,信用中介机构基本都建立起来了,但总体来看,情况不是很乐观。
首先,市场需求比较有限,大家对信用中介机构了解不是很多。不论是企业,还是个人,都想知道如何提高自己的信用以及防范信用风险的能力,但是不知道怎么通过特别好的途径得到这些想要的信息,需求还相对有限。
其次,信用中介机构的供给水平不能令人满意。刚才我介绍过了,看信用最关键的是看信用信息的记录。我们国家在信用信息的开放、使用方面尚没有明确的法律规定,所以,在信息的采集方面有很大的困难。以企业征信行业为例,企业征信行业所要收集的信息,主要在工商、税务、海关、外经贸、银行等一些政府部门和机构,这些政府部门所掌握的信息应不应该开放,开放到什么程度,通过什么制度开放,都还没有法规,这给征信行业造成了很大问题。目前只有在工商部门可以查到部分资料,其他很多部门都属于限制的状态。此外,实际运作当中存在着信用信息的不公开、不平等开放的问题。作为一个政府机构,它可能把它掌握的企业信息向这家征信公司开放,但是可能不向另一家征信公司开放,或者是都不开放,这就使门槛不一样高。这就意味着这些信用中介机构,没有一个比较平等、竞争的平台,或者意味着它们的成本不一样。成本不一样,它们提供给最终用户的信用报告就会不一样。
在个人资信领域同样存在这样的问题。上海市虽然建立了资信公司,但是也面临很多问题,个人资信信息相对于企业资信信息,它的隐私性更强、敏感性更强。比如说,我有一百万,征信机构是否需要告诉对方,或者我有还款能力,哪些东西需要告诉给征信机构,这个问题不解决,就会是非常大的问题,极易引起一些法律争端。你是侵犯了我的个人隐私,还是你是为了发展而采取的正当步骤。现在有些网公布“黑名单”或“红名单”,通过这种方式传递谁守信、谁不守信的信息,这个对企业的影响小一些,对个人的影响特别大。这些问题不解决,信用市场的发展、信用的问题会越来越大。
第三,谈谈企业情况。我们国家现在市场环境比较差,三角债问题突出,假冒伪劣问题严重,从表面看属于信用不好。我们再深入探讨,实际表明我们企业内部缺乏一些最基本的信用管理制度,这是我国和国外一些发达国家最基本的区别。国内的企业很少设立自己的信用制度,很多的失信行为,从本质上来说,并不是企业主体就想失信,它最初并没有恶意,实际是因为企业信用管理经验不够,造成失信的结果。所以,正因为很多企业忽视或不懂得如何进行信用管理,信用管理水平不高,造成了企业这种客观上的失信行为的产生,这是目前最大的影响因素。
我们国家加入WTO以后,开放程度进一步加大,与外界的交往越来越多。特别是电子商务发展、信息发展,使企业所处的外部环境越来越重要,对信用管理的要求会进一步提高。

三,我们的想法和建议

(一)最重要的是一定要把法律法规建立健全起来。因为从比较成熟的市场经济国家来看,它对信用行业的监管,实际是以一系列完善的法律法规为基础的,而且要经历一个比较长期的完善过程。我们国家总体来说,直接规范信用行业的法律是非常缺乏的。从实践角度考虑,我国的信用立法工作难以在短期内完成,但建立完善的社会信用体系客观上又需要有完备的法律体系作为保障。我们能不能借鉴西方国家比较成熟的法规,抓住它的精髓,先以部门规章的形式推出来,对这个行业有一个最基本的规范,基本问题先解决好。有了规章,大家可以依章行事,经过规章再逐渐进入立法程序,进一步规范,我认为这样比较好。另外,在立法过程中要确定重点,要先推出一部核心法律,为这个行业发展确定基本的制度框架。
(二)促进信用中介服务机构的规范发展。信用服务中介机构是信用信息的核心运营部门,要充分发挥它们对企业信用的监督作用。我国的信用环境没有得到根本好转,很大原因是因为我们缺乏有效的社会惩罚。一个企业失信之后,大家不能通过方便、快捷的渠道了解到它的失信状况,它照样还可以骗别的企业。这样它失信的成本要远远小于它失信所带来的收益。那么,企业当然还会继续失信下去,这就造成社会信用越来越恶劣。在这里,信用中介机构应该充分发挥作用,使社会惩罚机制发挥效果。比如甲企业失信,那么和甲企业做生意的人就可以把甲的失信信息告知信用征信机构。另外一家企业要和甲企业做生意,它能够通过中介查到,甲的信誉不好,自然就不会和甲合作。不和甲合作,就意味着甲在业内没有生存发展的机会,如果这种机会失去了,最开始甲失信得到非常少的收益,再过一段时间甲就什么都得不到,甲就最终被这个社会约束起来。而通过法律解决的话有很多弱势:第一,法律程序是事后惩罚;第二,法律惩罚的成本非常高。拖欠货款可能要追几年,甚至更长时间。所以,要更好地建立社会惩罚机制,通过信用中介机构的作用,把失信企业的信息更好地搜集起来,使更多人更方便、更经济地得到,这样才会比较有效果。
现在在我国的发展初期,可以注意到,很多政府部门、地方政府已经把一些失信企业的状况放在网上,在现阶段是比较好的尝试。从长远来看,我可能更倾向于由市场化运作的征信公司来做这种事情。任何一个政府部门所管的范围都是有限的,无忧论文网在它的领域内信息的来源相对有限,而企业所要知道的信息是相对广泛的,没有任何一家政府部门能够做到这点。信用信息的价值,在于它的完整性和持续性。如果由政府机构来做,一是它的完整性不够;二是持续性可能会有一定问题。假如新成立一个部门,它需要跟很多部门协调,协调起来会有一定的难度,效果也通常并不很令人满意。如果我们有了非常明确的法律规范,告知相关部门哪些数据需要开放,由征信公司来取得全面的数据,他们会根据自己信用数据库的格式,或者根据企业的需要搜集相应的信息,而且这些信用机构还可以与企业进行双向的信息交流,这样会使信息的完整性、连续性进一步增强。
这个过程中,我们应该注意一点,就是信用信息库的建立。从国外企业来看,这些最基本的信用信息库,实际是由信用服务中介机构建立起来的。从我们国内来看,国内一些征信公司都建立自己的信用信息库,因为处于发展初期,规模比较小。现在政府在不断推动信息化的进程,对于各政府部门来说,也需要建立自己的信用数据库,还要鼓励中介机构有自己的数据库。这样,下一步的工作就会成功地更快一些。这是有关信用中介机构的发展问题。
(三)目前我们国家对信用行业的监管存在很大的问题。第一,缺乏明确的管理主体。不论是资信评级、征信还是资信公司,管理主体不明确。第二,多头监管。没有明确的监管主体,并且对这个行业的准入、退出、从业人员的资格,都没有明确规定。各个部门根据各自的工作需要,出台了一些管理规定。以资信评级行业为例,企业债券开始由银行来管,现在划归计委,证券的评级在证监会手中,以后对保险公司评级可能又会需要保监会的批准。这里有很多问题,每个部门都在业务上和这些信用中介机构有关系。但是对信用中介机构,我们究竟该怎么做,这个行业到底归谁管,并没搞清楚。因此,需要尽快确立该行业的监管主体,而且单一监管主体的确立有助于信用管理法律法规的推出。(四)政府应起到推动作用。以上海为例。上海的个人资信公司之所以能建立,它和上海信息办,和中国人民银行上海分行有很大的关系。它实际是通过政府推动的方式,以公司化的形式建立起来的。而且发展过程中也可以发现,现在有些信用公司的日子相对好过一些,在很大程度上也是由于政府机构的支持。上海远东资信公司,它的业务量相对好一些。因为中国人民银行上海分行出台一个规定,在商业银行贷款额在多少以上的企业,必须经过独立的资信评估公司进行评级。这样很多企业想到上海工行或者建行贷款,就必须找上海远东或其他经人行上海分行认可的资信评级公司进行评级。通过这种方式,更多的企业知道信用评估公司的价值。开始是政府推动居多,现在逐渐有一些企业主动找到这些机构做一些评级,大家对这个行业的了解不断深入了。
在对信用行业的管理方面,我们应该重视行业协会的作用。到目前为止,我们的信用行业还没有建立一种真正意义上的行业协会。所以,各个中介机构之间比较散,它们可能会存在一些共同问题,但是没有一种共同力量去向上反映他们的问题。同时他们有竞争关系,因为市场需求相当有限,而且机构相对多,很多机构为了拿到业务生存下去,有时候就降低了质量。也就是说行业的自律性比较差。我们应该建立一种真正的信用行业协会,一方面起到自律管理的作用,包括资格审查等等。另一方面,通过把每个行业结合起来,大家共同推动立法的进程或者政府部门的公关。
最后,应该引导企业加强信用管理。引导企业在内部建立最基本的信用管理制度。刚才已经提到,我们国家失信的发生,很大程度是因为信用管理的不足,甚至很多企业还没有认识到信用管理的重要性。在市场经济下,企业是信用风险的主要承担者之一,因此,引导企业加强信用管理就成为有效发挥信用功能、防范信用风险的必然选择。可考虑从以下两方面引导企业加强信用管理:一是引导企业加强自我信用控制能力,防范企业自身可能出现偿债能力不足、不履约等情况的发生;二是提高信用风险防范能力。企业的信用风险存在于经营交易的全过程之中,从客户开发、合同签订、货物发运直到货款回收,企业随时都可能出现信用风险,为提高信用风险防范能力,必须对企业的经营交易过程进行全程信用管理。建议通过引导企业建立客户资信管理制度、内部授信制度和应收帐款管理制度等办法,提升企业的信用管理水平。
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