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法治中的权力及其控制
时间:2012-12-04 浏览次数:859次 无忧论文网
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一、权力的概念 

(一)权力的定义 

很多学者都给权力下过定义。美国学者彼得.布劳认为,“权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力,尽管有反抗,这些个人或群体也可以通过威慑这样做”帕森斯则认为,“权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”其实,无论如何定义权力,我们都可以说它是指特定主体因为拥有一定的资源或者优势而得到的支配他人或者影响他人的力量。这些资源或者优势可能是经济的,也可能是政治的或者其他方面的权力,如社会文化生活等;因而权力也有经济权力和政治权力等的差别。在经济上,拥有财产或资本会不会产生权力呢?当然。财产权力或资本权力是社会权力在市场经济条件下的主要表现形式。马克思就认为,它是财产或资本的所有者由于对财产或资本享有所有权而获得的“支配他人劳动的权力。” 。英国哲学家罗素曾将权力分为治人之权和治物之权;传统的权力和新获得的权力。托夫勒(《第三次浪潮》、《未来的冲击》的作者)在《权力的转移》中说,“权力是一种有目的的支配他人的力量,是由暴力、财富和知识三者构成的。最简单地体现权力的方式就是行使暴力。这是一种低质量的权力形式,它缺少灵活性,只能用于惩罚,并且风险很大。财富则不仅可用于威胁和惩罚,还可用于奖赏,比暴力灵活得多。高质量的权力则来源于知识,它既可用于惩罚和奖励,也可用于劝说。它既能扩充武力和财富,也能减少达到某个目的所需的武力和财富的数量。”可见,权力的外延已经扩展到何种程度。在政治上存在的权力,这种权力可以被称为政治权力或国家权力。我们今天所讲的权力是指政治权力或者国家权力,也就是被一些人称为的公权力或公共权力。 

那么在座的各位就会问,各级机关,各级领导干部,他们的权力是什么权力?我们人民代表大会的权力是什么权力?他们和我们的权力都是国家权力的构成部分,属于政治权力或者国家权力的范畴。 (二)权力与权利 

1.权利的基本含义 

权力与权利,在英文中被称为power 和right。权利是指在社会中产生,并以一定社会承认作为前提的,由其享有者自主享有的权能和利益。这个定义告诉我们,权利是在人与人的相对存在的社会状态之中存在的。孤立的个人,无所谓权利。权利也总是以一定的社会承认作为前提。这种承认可能是习惯的、道德的、宗教的和法律的。根据其承认方式的不同或者被称为习惯权利、道德权利、宗教权利和法律权利。这一定义还表明,权利包含权能和利益的两个方面。权能是指权利能够得以实现的可能性,它并不要求权利的绝对实现,只是表明权利具有实现的现实可能,即“非不能为也,而实不愿为也。”利益则是权利的另一主要表现形式,是权能现实化的结果。将二者相比较,权能具有可能性,利益具有现实性。也可以说权能是可以实现但未实现的利益;利益是被实现了的权能。如继承权,在被继承人尚未死亡时,继承人所享有的继承权实际上是一种以权能状态存在的权利。一旦被继承人死亡,继承产生,继承权就由一种权能转化成为了利益。 2.权力与权利的联系 

第一,权力来源于权利。在权力与权利谁来源于谁的问题上,一直存在着误解。其实早在权力产生之前,权利就已经有了。在原始时代,人们已经有了原始的权利。这些遍及氏族内部的生产、分配和消费的各个环节。只是那时的权利和义务是不可分别,也无法分别的。而权力的情形则不同,在最初是没有权力的存在的。由于人的认识发展和社会的逐步生成,就逐步产生了一些社会公共事务需要一定的人来担任和完成。当初总是由氏族首领来进行的。是全体氏族成员为了自身的利益而委托首领来进行的。于是,根据全体氏族成员的委托和信任,他就享有了对于氏族公共事务进行管理的力量。这种力量也就是最初的权力。 

第二,权力是为维护权利而产生的。在私有出现,权利义务逐步分离以后,权利就不时遭到侵犯。如果完全听由受害者自由复仇,就难免会导致混乱。而且一旦遇到受害者是弱者,复仇也就会成为困难。为了防止因自主复仇导致的混乱和保护弱者,就必须要产生一种公共权力,来维持社会秩序,保护弱者,使人们的权利得到保障。值得特别一提的是,在保护权利中,首先保护的当然是有产者的权利。具体地说,首先是奴隶主的权利。这也就是我们所说的权力和权利的阶级性。 

第三,权利优位于权力。由于权力是来源于权利的,也由于权力的目的在于维护和实现权利,相对于权利,权力就是手段和工具,而不是目的。谁要背离了这一点,也就是对于权力的反动和对于权利的否定。明确了这一点,我们在面对权利和权力的冲突时,就不难作出正确的选择,即让权力服从于权利。我在一本书里讲到,一个深夜,一个嫌疑人犯跑到了一个村子就消失了,我们能不能让全体村民都被惊醒,而进行所谓的搜查?显然不能,因为那样就会造成公民权利的被侵犯。比如,我们能不能随意地对每一个公民的邮件进行检查,显然不能。 

3.权力与权利的区别 

第一,权利的主体是不特定的,而权力的主体是特定的。权利的主体十分普遍。就公民权利来说所有的公民都有权享有。对于民事经济权利来说,也可以认为,所有的公民都可以享有。但是就权力来说就不是任何人都可以享有的,它有特定的主体限制。这种限制都是由法律来作出的。 第二,权利的内容比权力的内容广泛。权利涉及社会生活的方方面面,政治、经济、文化、社会生活,等等。权力的内容是有限的,仅限于特定程序和方式所赋予或获得的事项。权利往往并不限于法律的规定。法律所规定的一般也只是基本的权利,而权力则是严格以法律的规定内容为限的,超出了法律的规定范围,即构成对于其他权力或者权利的侵犯。即构成违法。 第三,权利可以放弃,权力不能放弃。这是由权利的自主性所决定的,而权力,往往都是职权,它是与职责相伴随的。放弃权力则可能意味着渎职,而渎职,不仅为法律所禁止,甚至还为法律所要惩罚。因此,原则上权力也不可权力享有者随意转让,而权利,除一些最基本的权利之外,许多权利都是可以转让的。 

二、权力的运行 

权力运行是指权力主体为实现特定目的而运用和行使权力的过程。或者说权力运行是指权力被运用或行使的过程。 

(一)权力运行的原则 

权力运行的原则,各个时代有着不同的原则。在当代,权力运行的原则不外乎民主原则、法治原则、制约原则和责任原则等。  

1.民主原则 

民主,原意为多数人的权力,多数人的统治或者多数人决定。毛泽东所说的少数服从多数,也就是民主。民主发展到现在,逐步得以完善。其中除了少数服从多数的基本内容之外,还包括尊重少数、保护少数、反对者优先,以及确保少数人可以演变成为多数人的途径等内容。这是当代资本主义和社会主义都奉行的权力运行原则。只是这种原则的阶级本质是不同的。资产阶级的民主原则保证的是资产阶级的民主,而社会主义的民主原则保证的是人民民主。具体表现为,一是,人民享有最终的政治权力,如中华人民共和国宪法第二条所规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。”二是人民有权监督权力。我国宪法明确赋予了公民以监督权,包括检举、申诉、控告和罢免等权力。三是,任何权力都必须对人民负责。表现为按照权力运行的规则运行,而且承担应有的责任。 

2.法治原则 

法治是指以民主作为前提和目标的,以制约权力作为基本特征的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。我们党对于依法治国和法治的理解就是,党的十五大报告所说的,就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化;就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务;就是逐步实现社会主义民主的制度化和法律化。法治原则在权力运行之中的表现就是权力的赋予(获得)、权力的行使和权力的剥夺都必须依法进行。权力的赋予与获得是一个过程的两个方面。对于我们人大来说,我们选举产生或任命一定职位的官员就是权力的赋予,而对于这些被选举的官员来说,就是权力的获得。一个时期以来,跑官要官的事例不断被新闻媒体所披露,其跑官要官都是对于法治的挑战和否定。权力的行使是权力运行的主要形式。权力行使的关键是不要脱离法治的轨道,而必须遵循法治的轨迹,即依法用权或依法行权。权力的剥夺也要依法。这里至少有这样的两层含义,一是应当剥夺的必须坚决地依法剥夺;对于不应剥夺的必须依法维护而不能剥夺。这两种状况对于我们人大来说,都是必须予以注意的。对于违法犯罪的官员就是应当坚决查办。如陈希同、成克杰等人就是要剥夺其权力。另外对于那些同违法犯罪做斗争的人还要依法予以保护。1998年在北京我参加了一个有全国许多地方人大官员参加的会议。大家反映,有的地方如果人大代表强行选举了有关部门不高兴的人选,或者是他们所选定的人选未能当选,一个简单的办法就是将当选人选调离。也就是所谓的“代表选票敌不了一纸调令。”而对于此我们还缺乏足够的法律措施。对于权力的运行,小平同志曾经说的非常明确,“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用)的职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。” 我们还有很多工作要做。 

3.制约原则 

权力必须受到制约。从制约主体之间的关系来看,这种制约包括权力赋予者对于权力的制约,也包括权力主体相互之间的制约。前者,在当代一般地说,是人民对于权力的制约。在封建帝王时代当然是君主的制约,君主又受谁的制约呢?君主在中国又称为“天子”,其权力来自于天,所以要受天的制约。后者则是各种权力拥有者之间的制约。比如资本主义国家的立法权、行政权和司法权的三权分立就是一个典型代表。在我国,刑事诉讼法所规定的“公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约”中的相互制约,也是一个例证。从制约的方式来看有政治的制约、道德的制约和法律的制约的等等。在后面我们将进一步探讨。总之,权力必须受到制约。 

4.责任原则 

责任原则是指权力主体对于权力的不当行使或疏于行使,违反法律,侵犯公民和社会的合法权益,必须承担相应的否定性后果。其中包括政治的责任、行政的责任和法律的责任。现在主要的问题是责任难以追究。从我们的国家赔偿责任上讲,赔偿责任的形成它首先要求的是有关机关对于自己过错的认可,这就使赔偿成为了困难。如有的机关错误关押了公民,一是会给公民留一个“事出有因,查无实据”的尾巴,二是会死不认错。我们必须明白这是严重的问题,任何一个不负责任或不敢负责任的权力都不会是人民信赖的权力。长此以往,我们就会失去人民群众,权力部门也难以自我约束。 

权力运行的原则是否就只有这几个,远远不止。其他还有集权原则等。只是这些原则由于各种原因而是特殊的原则。比如集权原则,它典型地存在于专制社会。可以肯定地说,所有的专制社会都必然是集权的社会。这是民主社会所必须反对的。在集权原则之下,政治权力被集中于中央政府、最高领袖,或者某一个政党或政治组织,人民处于无权的被支配的地位。而专制者又不承担法律的责任。中国历史上专制主义盛行。在文化大革命中,集权主义又重新滋生,出现了权力过分集中的现象。对于这一点小平同志曾十分严肃地指出,“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这些现象,同我国历史上封建专制主义的影响有关,也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。”(2卷329页)。 

(二)权力运行的程序 

权力运行的程序存在于权力主体运用一定手段支配、控制权力客体,实现权力主体目的的过程之中。 

1.权力运行的整体程序 

把权力运行作为一个整体来考察其程序,基本包括5个环节: 

1.权力主体——2.权力主体目标的确定——3.采取适当的手段——4.作用于权力的客体——5.实现权力主体的目标。 

权力运行是一个正常的、依次递进的、完整的过程。其实实际生活中往往都更为复杂。在1中有权力主体的身份、资格、确定的问题。在2中有目标的提出、论证的问题。论证中还有目标讨论、听取意见、收集反映等活动;在3中,包括组织发动、宣传等。具体落实中可以采用的手段,往往是多个的,有时是在众多的手段中选择某种手段,有时还是运用多种手段的相互配合。在4中,有权力客体的确定的问题,有接收权力客体的反馈信息,包括客体的认可、服从、响应,也包括客体的抵制、反对和反抗等,从而调整手段乃至目标的问题。在5中,需要考虑的是权力运行的结果与目标是否吻合的问题,最终结果与设定目标是否一致的问题,反馈到权力主体,以便新的权力运行。 

认识了权力运行的程序,就应当明白在各个环节的任务。并将各个环节有机地协调起来,形成一个有机的整体。使权力的目标顺利实现。 

2.权力运行的类别程序 

从权力的各个类别来看,权力运行的程序包括政治决策程序、法律制定程序、行政执法程序、司法审判程序等。 

政治决策程序。政治决策程序主要是执政党的决策程序。有的学者不太赞成把执政党的政治决策程序纳入权力运行程序的范围。其实,执政党的确在国家和社会的政治生活中享有重要或重大的权力。尤其是在我们中国,作为执政党的中国共产党是中国各项事业的领导力量。研究它比不研究它要好。只有把执政党的政治决策程序把握好了我们才可能有真正的民主,也才能保证我们的党组织和每个党员都在宪法和法律的范围内活动。我们党也会因此而少犯错误。我们党一向的决策原则都是民主集中制。在未来,如何推进民主集中制还需要我们进一步探索。 

法律制定程序。也称为立法程序。它包括:提案程序、审议程序、表决程序和公布程序。1,提案程序。有许多著作都称之为“法律议案的提出”,就是指谁有权提出立法的议案,即关于制定某种法律法规的正式建议。有的国家只有议员才能提出议案(如美国);有的国家只有政府才能提出议案(如奥地利);有的国家议员、政府,甚至其他特定机构也可以提出议案(如中国)。 在中国,全国人大常委会、主席团、专门委员会,国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家军事委员会,以及30个以上的人大代表,和一个代表团。等等。2,审议程序。也可以称为“法律草案的审议”,是指对于有关部门提交的,已经列入会议议程的立法草案进行讨论。在一些国家和地区的“三读”就在这个阶段。其中,一读,只宣布立法议案的名称,不进行辩论。二读,是由有关的委员会对草案进行逐条逐款的的审议,并提出专门的报告。三读,是在听取委员会的报告的基础上,全体议员对议案的内容进行审议、辩论,再付诸表决。3,表决程序。4,公布程序。有的要求该元首的签署,有的不要求。有的元首有否决权,有的元首没有否决权。 

行政执法程序。由于大家对于行政执法程序可能较为陌生,所以,我可以讲得详细一些。行政执法程序包括简易程序、一般程序和听政程序。1,简易程序也可以称为当场处理程序。指具有行政执法权的机关或者受委托的法定组织对与行政相对人的有关的简易行政事务进行当即处理的简便程序。它包括办理简易行政事务和作出简易的行政处罚。前者如办理户口登记、房屋买卖登记等。后者如《中华人民共和国行政处罚法》所规定的可以适用简易程序的行政违法行为的行政处罚。以此为例:一是表明身份;二是指出违法事实和处罚理由;三是告知并允许申辩和陈述;四是作出当场处罚决定书并予以执行;五是记录在案以备查。2,一般程序,也称为普通程序。是法定行政执法机关或其他依法享有行政执法权的组织,对行政相对人的具体行政行为进行行政处理的基本工作程序。以《行政处罚法》的规定为例:立案;调查取证;审查并作出行政处理决定;制作处理决定书;送达;执行。一般要求实行调查办案与作出处理决定相分离;情节复杂或重大疑难的违法行为给予较中处罚,实行行政机关负责人集体讨论决定。3,听政程序。听政程序是行政执法机关或者享有法定行政执法权的组织在作出行政处理决定之前,应当事人的要求而举行的公开听取当事人陈述、申辩、质证的程序。如《行政处罚法》第42条就规定,“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听政的权利;当事人要求听政的,行政机关应当组织听政。” 

司法审判程序。对于整个诉讼,有一审、二审和再审程序。具体就民事案件,有起诉、立案、答辩、开庭、合议、宣判、执行等程序;就刑事案件,有侦查、起诉、开庭、合议、判决、执行等程序。 

三.人民代表大会的权力 

人民代表大会的权力是最直接来自于人民的权力。因而在所有的国家权力之中,人大的权力具有最高的性质。因此,全国人民代表大会才被视为最高国家权力的机关,地方各级人民代表大会才被作为地方国家权力机关。 

1997年9月,中国共产党的十五大报告明确要求,“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常务委员会依法履行国家权力机关的职能”。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,早已为我国宪法、法律所确认并始终坚持,如何正确认识人民代表大会,对于全体人民代表,对于所有国家机关及其领导干部都具有极其重要的意义。在此,我仅根据我国宪法的有关规定、根据我国所了解的全国地方人大建设的实际情况谈一谈自己的体会。  

(一)人民代表大会是国家权力机关 

根据我国宪法的规定,人民代表大会是国家的权力机关。怎么认识它是一个权力机关?我认为: 

1、人民代表大会是人民按照选举法的规定,在人民选举的基础上产生的,在所有的国家机关中,只有它最能集中代表人民的意志和利益,是人民的最初授权者。我们经常说,宪法第二条的规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。那么人民的权力是怎么转化成为国家机关的权力的?这就必须提到人民代表大会。对于这一点,在座的各位想必不会有任何疑问。大家可以仔细考察我国任何一个国家机关,除了人民代表大会之外,没有哪一个是由人民选举产生的?由于社会主义初级阶段的种种限制,人民代表大会的选举制度也还有许多不太完善的地方,但是这丝毫不影响它在现在或者将来,都始终会是最能代表人民意愿的国家机关。作为人民意志和利益的最直接代表者,它作为国家的权力机关正是我国人民当家做主的反映和表现。 2、人民代表大会行使着国家的立法权,有权决定国家生活中的一切重大问题。在我国,全国人民代表大会是国家最高的立法机关。而一定级别的地方人民代表大会则是相应地区的地方立法机关。究竟哪一些地方人民代表大会可以享有地方立法权,宪法没有明确的规定,从我国实际情况和立法法草案的规定看,可以说,各个省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会,各省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市,以及县以上民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会是地方立法机关。其他的如县及其以下的人民代表大会虽然没有立法权,但它们也与其他级别的人民代表大会一样,拥有对于本地区的重大问题的决定权。 3、其他所有的国家机关都由其产生并对其负责。依照我国宪法的规定,各级国家行政 
机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生,并对它负责。人民代表大会将人民赋予的权力分配给各个国家机关行使。我们的许多领导干部经常说,我们的权力是从哪里来的?是从人民哪里来的。这话一点都不错。但是它是不是直接从人民那里来的?不是。它是通过人民代表大会,从人民那里来的。忽略了这一点就无法理解宪法第二条的规定,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会既是人民行使权力的机关或途径,也是其他国家机关获得国家权力的途径。 4、人民代表大会的权力机关地位体现了人民代表大会制度与资本主义议会制度的重大区别。我国人民代表大会制度与资本主义议会制度是根本不同。除了阶级本质等的不同之外。一个重要区别就是,资本主义议会是三权分立中的议会。三权分立,三权是并立的。三权之间的关系是并立着的相互制约或相互制衡关系。它采取的是权力之间相互制衡的制度设计:立法(议会)、行政(政府)、司法(审判)互相制约。社会主义国家的人民代表大会制度则是一个良性循环的制度设计:人民—(选举)—人民代表—(组成)—人民代表大会—(产生)—国家机关—(服务)—人民。在这个体系中,如果离开了人民代表大会,我们的权力链条就会解体,就不再是社会主义的政治制度。 (二)人民代表大会权力概览 

讲到人大的权力,有的同志就会说,人大的权力是人大的权利,人大想行使就行使,想不行使就不行使。这种说法是根本错误的。人大的职权是一种国家权力。它不是一般意义上的权利。权利可以放弃,但职权是不能放弃的。放弃职权就等于是对国家、对人民的不负责任,就是失职。人大只有必须实现法定职权的义务,而没有可行使与可不行使的权利。 

宪法赋予了人民代表大会广泛的权力。根据宪法的规定,我们的人民代表大会至少有立法权、人事权、决定权、任命权、监督权,下面仅就这些权力做一个简要的论述。 

1.立法权 

立法权是宪法赋予中央和省级地方人大的重要权力。按照我国立法法的规定,一般地说只有省级人民代表大会和人大常委会才有权制定地方性法规。 

许多地方都存在着将政府规章代替地方法规,甚至以为,地方立法是由地方政府来进行的。2000年4月22日《重庆晚报》头版头条的报道题目就有问题:《全面推进依法行政 市政府确定:今年立法50件》。立法是人大的事,政府所能和所应制定的是政府规章,它不能称为,本身也不是严格意义的地方法规。政府无权代替人大来确定立法计划。《中华人民共和国立法法》第73条规定,“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。” 

许多文件不恰当地使用“党规党法”,这是极不严肃的。“党有党规”是对的,党就不能有“党法”。以前个别领导人也政治一些场合说过“党规党法”的话,这都是比喻意义的。在严格的意义上,没有“党法”之说。党是政治组织,但不是国家权力机关,它不能也不会发布象法律那种要求全社会都一体遵行的社会规范。至多只能说“党法”是对于“党规”的比喻性说法。在一些正式的文件或场合中还是以不使用为好。 2.决定权 

根据宪法规定,县级以上的人民代表大会都有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、文化、科技、卫生、民政、民族工作的重大事项,有权审查和批准本行政区域的国民经济计划和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。但是,对于什么叫重大事项有着不同的理解。我认为,只要人大常委会过半数组成人员认为是重大问题的,人大常委会就有权作出决定。  

这里需要注意的是,决定权不是行政权,它不能越俎代庖。决定就是决定,决定作出后,该由哪一个机关去执行的还得由哪一个机关去执行。这种决定权的行使对于国家、地区和社会发展只会有好处而没有坏处。决定一旦作出,人大就由决定者转换成为决定执行情况的监督者,要确保人大决定的实现。 

3.人事权 

人事权流于形式的问题,在全国各级人大中都较为突出。这个问题不解决,人民代表大会的地位就不可能达到宪法所要求的高度。实际上人大也就没有能够完成人民所赋予的使命。 人事权行使中普遍的问题是,人大常委对于被任命人缺乏了解。既然不了解当然就无法进行正确的任命。但是往往客观的情况又迫使人大不得不任命。这样就使得人大在不知不觉中就放弃了任命权,就难免我们的人民,我们的人民代表有怨言。那种“政协有口,人大有手”的顺口溜并不是无缘无故的。其实,也就是在我们稀里糊涂画圈或举手的时候,人民的重托也就被我们稀里糊涂地忽略了。人大成为了“管钥匙的丫鬟,当家做不了主”。 

在我国目前,应当认为,在地方各级人大中行使任免权情况最好的是县级人大。全国人大办公厅所编选的关于任免权的13个成功的典型实例中,有11个都是县级人大的。被列为第一个实例的是山东省金乡县人大常委会改革人事任免办法。内容为五项:(1)党委推荐和有关地方国家机关提请人大常委会任命干部时,不仅要提供被任命干部人选的简历,还要提供被任命干部人选的详细考察材料。(2)人大常委会进行人事任免事项时,根据需要可以扩大列席人员的范围,不仅包括党政领导和部分省市县人大代表,被提请任命的干部所在机关及下属单位的同志也可以参加。(3)被提请任命的干部人选要在人大常委会上作供职发言,讲清各自当年和5年的工作目标、任职规划以及相应的措施和方法,由常委会组成人员审议后再表决任命。(4)人大常委会任命后,由常委会主任和提请任命机关的主要负责人分别对被任命干部提出要求,然后再对被任命干部颁发任命证书。(5)任命后,人大常委会对被任命的干部采取不定期视察检查和听取工作汇报、述职报告、组织代表评议等形式等进行监督和管理。 

人大应当强化对于人事权的认识,正确行使人事权的意义并不压于其他任何权力。人大所任命的都是各部门的主要干部,错误地任命一个干部,就可能使人民在某一方面蒙受损失,使党和国家承受完全不必要的代价。错误任命一个领导干部,就可能使一个地区在5年、10年都得不到应有的发展,甚至在别的地区、别的方面都在进步发展的时候,我们还在倒退。 

4.监督权 

根据宪法的规定,县级以上各级人大都有权听取和审查本级人民政府的工作报告,听取人民法院、人民检察院的工作报告;有权改变本级人大常委会不适当的决定和命令;撤销本级人民政府不适当的决定和命令。有权监督人民政府、人民法院、人民检察院的工作。 

在人大监督上,全国普遍的问题都是人大自主监督乏力,而各有关机关主动接受监督不够。个别机关,个别领导干部甚至对于人大的监督有抵触情绪。这种情绪是不正常的情绪。在全世界,没有不受监督的权力。绝对的权力必然导致绝对的腐败,没有监督的权力也必然会走向腐败。 

其实,监督并不是我们今天才有的。中国从春秋战国时代以来就有了日益完备的监督制度。中国历史上的“御史”、“御史台”、“都察院”都是专门从事监督工作的。监督也并不是中国才有的。资本主义也有监督。即使是克林顿,也会受到司法审判,也可能遭到弹劾。在历史上,奴隶社会、封建社会,国外的资本主义社会都有监督。在社会主义国家,决不允许有不受监督的权力,否则我们就是对于人民的背叛,就可能葬送社会主义。这不是我危言耸听。早在1945年7月,在黄炎培先生访问延安时,毛泽东同志就已经对我们如何避免“人亡政息”的悲惨命运,作出了部署,“那就是民主,只有人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人民起来负责,才不会人亡政息。” 

在全国的许多地方,许多政府官员、法官、检察官对于人大的监督不理解。我们想一想,如果没有人大的监督,我们的国家还叫社会主义国家吗?没有人大的监督,人民在当家做主吗?我们的人民代表还对得起人民吗?中华人民共和国宪法规定,一切权力属于人民。我们一切机关和官员的权力莫不来自人民,而我们人民代表大会的权力更是直接来自人民的。每当我们行使权力的时候,一定应当想到这不好似我个人的任性。人民的信赖支持着我们,人民的目光寄望于我们。只有我们正确行使了人民赋予我们的权力,我们才可以毫无愧色地说,“洛阳父老若相问,一片冰心在玉壶。” 

四.权力的法律控制 

(一)权力的来源要求法律控制 

权力从何而来,是政治学和法学探讨的重要课题。对于权力的来源,学者有不同的见解。权力如何获得的?通过什么方式获得的?盖尤斯说,“一切权利都是从人民来的。皇帝的命令何以有法律的效力呢?因为皇帝的地位是由人民给他的;官吏为什么有权力呢?因为官吏是人民选举出来的。” 乌尔比安认为,“皇帝的旨意具有法律效力,因为人民通过Lex regia(《国王法》)中的一段话把他们自己的全部权力授予了他。” 资产阶级学者更是普遍承认并论证了“主权在民”的权力根据。社会主义的宪法也一再宣布,国家的一切权力属于人民。  

随着理论的发展和认识的进步,主权在民已经没有疑问。人民是权力的最终来源。任何权力都是一定社会成员共同赋予的。原始社会的公共权力来自人民,政治国家无非是对原始社会公共权力的取代而已。政治国家的权力仍然是在人民都交出自己的一部分权利的基础上建立起来的。 

人民运用法律为权力的运用,设定模式,从而控制权力。权力来自人民,当它一旦与人民相分离,就具有了一种脱离人民的倾向和离心力。要确保权力忠实于作为其基础的人民,就必须有对于权力的必要控制,防止权力远离人民或背叛人民。人民是一个整体,人民对于权力进行控制的意志,只有通过法律才能得以表达。法律可以为权力的运用预设一个既定的模式。也只有法律才能作为人民整体共同意志的表现形式,对权力及其行使进行规范,防止权力成为没有约束的权力或者失去约束的权力。也许正是因此,有的学者直接把权力与法律连接起来,认为权力是法律秩序的效力和实效。“人民所从属的那种国家权力不过是法律秩序的效力和实效,而领土和人民的统一就是从这一秩序的统一性中引伸出来的。如果主权被认为是国家‘权力’的一种属性,这一权力一定是国内法律秩序的效力和实效。”  

人民还可以运用法律所预设的模式来检测权力运行的状况,并适时校正权力的运行状态。法律具有模式的意义。人民可以通过法律对权力的范围、等级、效力、行使的程序、后果、责任等作出规定。法律,一方面是对权力行使者的要求,另一方面也是人民检验权力行使状况的根据和准则。人民这个权力的终极来源才可能保证其所赋予有关机关和个人的权力被真正、正当地行使。  

(二)权力的性质要求法律控制 

国家权力有怎样的性质?学者们的认识非常多,我以为主要有以下的四个方面的性质:一是具有人民性,二是具有相对性,三是具有支配性,四是具有权威性,五是具有组织性。 

权力具有人民性。国家权力是人民权力或者人民权利的产物,来自于人民的让渡和人民的授权。这也就是人民经常所说的“主权在民”的意思。主权在民的权既可以解释为权力的权,也可以解释为权利的权。而一般为了与国家权力相区别,也常常不把人民所拥有的权力称为权力而称为权利。正因为如此,我们才说,人民的权力或权利高于国家权力。任何国家权力都必须最终归结到对人民负责上来。至少在应然的意义上应当如此。权力的人民性就决定了,权力必须受到作为人民意志体现的法律的约束。  

权力都是相对的。从应然的意义讲,权力的相对性至少包括:1、权力必须受到人民权利的制约。在二者各自基本定位的情况下,形成相互消长的关系。2、权力总是在一定地域范围内存在的。一个绝对普遍的权力是不存在。事实上,任何权力都要受制于一定的地理范围。3、权力总是在一定社会层面上成立的。一个能调整任何社会方面的权力不复存在,它要受制于社会领域的范围。4、不同性质的权力总是有所分别的。不同的权力应由不同的机构行使,权力和权力之间应当有所区别。5、不同的权力拥有者拥有不同的权力。不同机构之间具有相对独立的性质,权力机构和权力机构之间不能混同其权力。权力的相对性要求对权力予以必要的规制,使其不至于超出应有的范围而绝对化,而泛滥,而导致权力的恶性膨胀。绝对的权力必然导致专制。柏拉图曾告诫世人:“绝对的权力对行使这种和服从这种权力的人,对他们自己和他们的子孙及其后裔,都是不好的;这种企图无论是以任何方式都是充满灾难的。” 权力的相对性就意味着必须反对权力的绝对化。要防止权力的绝对化发展,就只能依靠法律的强有力的制约。 

权力具有支配性。权力的支配性体现在几乎所有的权力定义之中。在西方,关于权力的学派主要为韦伯主义和帕森斯主义。韦伯认为,“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率,不管这种概率所依据的基础是什么。” 其中“不顾反对而贯彻”显然是权力支配性的结果。作为韦伯权力定义派生的布劳权力定义认为,权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对而把其意志强加于他人的能力”。 其中“强加于”也同样表明了权力的支配性。帕森斯的权力定义为,“当根据各种义务与集体目标的关系而使这些义务合法化时,在如果遇到顽抗就理所当然会有靠消极情境制裁去强制实行(无论这种强制机构可能是什么)的地方,权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。” 其中“强制实行”也同样表明了权力的支配性。在我国,普遍认为:权力首先就是指政治上的强制力量,其次是指职责范围以内的指挥或支配力量。权力的支配性首先表现为权力是一种支配力量,它可以要求人们作出某种行为。包括允许人们作什么、要求人们作什么和禁止人们作什么。其次表现为权力具有强制性。任何权力都具有一定的强制性。权力都是以相应的服从的存在作为条件的。如果不具有强制性,权力就无法强迫社会成员服从。权利强制性的实现需要法律,防止权力强制性的滥用同样需要法律。权力是具有支配性的。没有支配性的权力就失去了权力应有的性质,甚至不成其为权力。权力的支配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质,也使得权力具有滥用的可能性。权力的支配性是不可缺少的,这种不可缺少的属性又使对权力的法律控制成为必须。 

权力具有权威性。没有权威性就没有权力。不论是什么学者,在对权力进行定义或者论述时,都无一例外地肯定权力具有权威性。权力权威性的来源主要是两个,一是权力运作的规则性。无规则的权力运作只会导致人们的反感、不安,而决不可能给人们和社会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的必然属性与基本要求。没有公开性,权力就没有权威性,其特定性就难以明确,强制性就难以体现,权威性就无从产生。权力的公开性是权力运行的可预测性必要条件,但权力未必能使自己的公开性得以彻底贯彻和体现。如果运用法律来规制权力,就可能保证权力的权威性。法律的权威性、公开性和可预测性与权力的权威性相得益彰。 权力具有组织性。国家权力是一种有组织的系统支配力量。它需要有组织的国家机构来分配、行使。由于权力系统是复杂的,因而必须运用法律予以专门的调整。如我国 就有全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等。 

权力的人民性、相对性、支配性、权威性、组织性都决定了它必须有既定的规则作为其正常运行的保证。而能符合于权力的性质又能使权力不至于异化的规则,只有法律,只有良法而又很好地实现的法治状态,也就是只能在法治的社会环境之中,权力才能不被非常变异。 

(三)权力的行使要求法律控制 

权力的拥有与行使可否是不同主体,是一个争议已久的问题。有的学者认为权力是不可分解的,有的学者则认为是可以分解的。在专制统治之下,权力是没有可否分解的问题。然而,代议制的产生, 人类社会的文明进步已经使得民主成为了人类普遍的追求(不管这种追求是否成为了现实,这是另一个问题)。在民主政治中,权力的不可分解只是在根本意义上的。抽象的整体的权力属于人民,在这个意义上,权力不允许被分解。在具体的每一个权力的行使意义上,权力是可以分解,也是必须被分解。因为人民拥有的全部权力并不都是可以由全体人民共同直接行使的。因此,权力的最终归属属于人民,整体权力也只能属于人民,但各个具体权力则必须由人民委托其信赖的个人或者组织来行使。受托代表人民行使权力的人或者组织,何以知道人民的愿望、意志,他们行使权力的行为是否是忠诚于人民的,这都需要法律。需要法律来记载和表明人民的愿望与意志,需要法律作为受托者行为的根据,需要法律作为检验权力行使是否正当的标准——法律是人民控制权力行使的手段。 权力行使之所以需要控制,是由权力行使的主体因素决定的。任何非整体的具体权力都是由一定国家机关及其工作人员具体行使的。各个权力主体都有自己的权力认知能力和水平,都有自己相对独立的利益,因此他们就不可能对权力具有完全统一的行使方式、程度和效果。权力主体的差异性决定了,要保证权力的统一性,就必须对权力的行使进行控制。 

权力行使之所以需要控制,是由权力行使的过程因素决定的。权力的行使是一个过程。这个过程中,除了时间的因素外,还会有各种因素介入并发挥作用。时间的变换中,会发生过程的变化,各种因素的作用更可能改变权力行使的状况和后果。权力的行使过程的各种变数决定了,必须对权力进行必要的控制。 

(四)法治——权力控制的途径 

权力的控制手段很多,有道德、教规、纪律、政策、利益、责任和法律,等等。在众多的手段中惟有法律是最有效的控制手段。邓小平在论述有关问题时就指出,“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 这也是邓小平理论中关于运用法律控制权力的重要论述之一。法律之所以能如此,主要是由于法律具有其他任何手段都不具有的公开性、国家强制性、国家意志性和普遍约束力。法律是控制权力的最佳手段,但并不是有了法律,就等于有了权力的良好控制。法律必须在法治化的社会状态中才可能发挥出对权力的控制效用,充分实现其权力控制功能。 

权力的控制方式很多,适度的控制模式必须依赖法治。在权力控制中有集权与分权的权力控制方式。任何非专制的权力控制方式都不能离开法律的作用。权力的必要集中是重要的。没有一定的集权,各分散的权力就可能摆脱控制或者不受控制而滥用。权力过度分散,高层次权力就难以对低层次权力进行控制。权力的适当分散同样是重要的。没有一定的分权,权力就可能因为过度集中而导致专制,使各个专制的权力不受约束,社会就会蒙受重大的损失。孟德斯鸠认为,“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了。” “如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。” “如果同一个人或......同一个机关行使这三种权力,......则一切便都完了。” 权力的机构应当是必要的集权与适当的分权的有机结合。然而在权力的社会实践中,常常出现的是两个极端。一是过度强调集中,形成专制集权;二是过度强调分散,出现无政府主义。如何保障权力的适度集中与分散,就必须依靠法律的作用和力量。 

中国是一个重视吏治,强调治吏的国家。早在先秦时代,法家就提出了“明主治吏不治民”的观点。中国历代王朝都把治吏放到相当重要的位置加以特别的强调。在夏朝,有就运用派遣使臣、诸侯相互监督、天子巡行等方式对下属官吏进行监督的制度。以后各朝各代都有自己制约官吏的法律和制度。侧重于对官吏的失职、擅权、贪腐进行惩罚。实行了官吏的考核制度、本籍回避制度和举报制度。 

中国的治吏传统在规范权力和防止权力的滥用上与当代法治具有一定的一致性。作为法治来说,其所治之关键在于治权。而治权的实质是治吏。两者的目的都在防止权力的懈怠与权力的滥用。中国的治吏的传统对于倡行法治是有所助益的。法治对于权力的约束的规定性,应当说在一定程度上是可以为中国文化和历史的传统所接纳的。 

但是,中国的传统的治吏不是法治意义中的权力控制。两者的主体是不同的,中国治吏的主体是皇帝,而法治中的权力控制的主体是人民。两者的对象是不同的,中国治吏的“吏”是不包括最高权力拥有者——皇帝的,而法治中的权力控制所要控制的是除人民及其终极权力之外的一切权力与权力拥有者。两者所存在的政治体制也是不同的,中国治吏是在专制政体中的权力控制手段,法治中的权力控制是民主政体中的民主和法治措施。两者的控制方式也是不同的,中国治吏所采用的主要是人治的方式,即使运用了法律,法律也仅仅是一个工具。而法治中的权力控制所采用的则是民主和法治的方式,法律虽然也是工具,但它的被实现本身也是权力控制的重要目的。
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