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FTA:我国参与区域经济合作的新途径
时间:2013-04-02 浏览次数:1130次 无忧论文网
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(过去20多年的发展实践表明,坚持对外开放的基本国策,积极发挥比较优势、参与经济全球化进程是我国实现经济持续增长目标的基本经验之一。今后相当长一段时期,经济全球化和区域经济一体化将成为世界经济格局变化的主导因素和重要潮流。为了实现新时期全面建设小康社会的宏伟目标,我国除了继续通过参与全球多边贸易自由化获取经济发展的要素条件和更多机会之外,还应当积极加入区域经济一体化进程,为实现经济的持续增长和逐步建立要素自由流动、内外经济相互融合的开放型经济体制积累经验、创造条件。与周边国家签署多边与双边自由贸易协定就是推动地区经济合作的一种新途径。   一、自由贸易协定(FTA)的含义   所谓自由贸易协定(Free Trade Agrement:FTA)是指两个或两个以上的国家(包括独立关税地区)根据WTO相关规则,为实现相互之间的贸易自由化所进行的地区性贸易安排。由自由贸易协定的缔约方所形成的区域称为自由贸易区。FTA的传统含义是缔约国之间相互取消货物贸易关税和非关税贸易壁垒。但是最近几年的FTA出现了新的变化,其内容不仅包括货物贸易自由化,而且涉及服务贸易、投资、政府采购、知识产权保护、标准化等更多领域的相互承诺。这种广义的FTA也被称为“经济合作协定(Economic Partnership Agreement:EPA)”(在GATT/WTO规则中,将FTA(缔约国之间取消关税和贸易数量限制)以及关税同盟(FTA+对非缔约国实行统一关税)称为“地区贸易协定(RTA)”。本文中的FTA,除了有必要特别区别说明之处外,都包括关税同盟和具有更广泛内容的“经济合作协定(EPA)”在内)。   FTA的法律依据主要是被纳入WTO法律框架之内的GATT第24条和根据乌拉圭回合确定的GATS第5条。但是也有一些全部由发展中国家组成的FTA是依据GATT/WTO的 “授权条款”建立的。根据WTO规则,FTA在并不提高对区域外的贸易障碍、区域内成员相互之间取消所有贸易障碍和全部谈判10年内完成等三个条件下,可以作为最惠国待遇原则的例外成立,但是如果由于FTA的成立使针对区域外的贸易障碍有所提高,则视为违反WTO规则。根据“授权条款”建立的FTA则可以享受区别于一般FTA的更为宽松的特殊安排。   关于FTA与WTO所倡导的全球贸易自由化之间的关系,尽管存在一些不同看法,但多数人认为是一种互补、互动关系,不违背WTO规则的区域贸易安排有利于推动全球的贸易自由化。其中的原因:一是建立FTA可以为成员国实现贸易和投资自由化目标提供多种选择的机会;二是可以弥补WTO多边贸易体系的空白和缺陷,为推动全球贸易自由化积累经验;三是有助于减少多边贸易谈判的层次、提高WTO机制的运作效率;四是对贸易伙伴的贸易保护主义可以形成牵制。   二、世界的FTA新潮流   按照WTO的统计,截止到2002年6月,向世界贸易组织正式提出申请的FTA已经达到了143个。WTO的144个成员中,绝大多数成员都至少参加了其中的一个或多个FTA,而没有同任何国家(地区)缔结FTA的WTO成员,2001年底时,包括中国、日本、韩国、中国香港、台湾等少数几个经济体,但是到了2002年底时,这一数字又有所减少。目前世界上的众多FTA中,经济规模最大,区域内发达国家成员最多。在世界贸易中所占份额最高的是北美自由贸易区(NAFTA)和欧洲联盟(EU)。不仅如此,一个在NAFTA基础上扩展成为覆盖整个美洲地区的自由贸易区计划已经开始启动,EU的东扩也在加紧进行。   东亚地区在建立FTA方面远远落后于世界其他地区。长期以来,不但日本、韩国和中国等主要经济大国没有同任何经济体建立FTA,就连早在1992年就开始启动的东盟自由贸易区(AFTA)也仅仅限于根据“授权条款”形成了一种并不彻底的自由贸易安排。这种状况一直持续到近年才有所改变。2002年1月,日本和新加坡签署了“新时代经济合作伙伴关系协定(JSEPA)”,成为日本的第一个FTA。韩国与智利之间在经过长达4年的谈判之后,终于在2002年10月达成关于建立双边FTA关系的一致意见。中国与东盟之间也在2001年11月“10+3”会议期间达成共识的基础上,于2002年11月签署了关于建立自由贸易区的一揽子框架协议,正式确定了10年内建立FTA的目标。新加坡等东南亚地区各国的行动也明显加快。   在中日韩三国中,日本的FTA行动走在了其他国家的前边。2000年前后,日本政府大幅度调整了对外经济政策,完成了由单纯重视WTO多边合作向重视发展双边FTA关系的战略转变。主要目的在于顺应世界潮流,通过对外经济制度创新打破90年代以来的经济低迷,促进国内产业结构调整,并在地区合作事务中发挥更多作用。在这种政策主导下,短短几年时间,日本不但已经完成有史以来的第一个FTA(JSEPA),而且正在积极推进与东盟、墨西哥、智利、韩国等国家之间的FTA研究与磋商,甚至由民间机构出面启动了与台湾的双边FTA研究。由于农产品贸易等问题的影响,日本的FTA政策面临着国内以农业部门为代表贸易保护主义势力的强大压力。为了避免激化国内矛盾,日本政府选择了一些能够回避敏感领域的对象,优先进行双边FTA谈判。从日本目前的FTA战略(参见“日本的FTA战略”(日本外务省经济局;日本外务省网页:www.go.jp)来看,并未将建立日本与中国之间的双边FTA列入优先考虑范围。   韩国实际上是东亚地区最早倡议加强区域内各国制度性合作,提出FTA战略构想的国家之一,并在1998年与智利开始进行建立双边FTA的政府谈判,但是从目前情况来看,韩国在建立FTA方面的实质进展已经落后于日本和中国,与智利的谈判曾一度中断,直到2002年10月才最终达成一致意见。许多人认为,主要原因在于韩国国内来自农业等产业部门的反对比较强烈,政府不得不对这些压力有所顾虑。实际上对于韩国而言,在东亚范围内建立FTA是一个两难的选择,一方面希望通过引导东亚地区制度性合作进程,提高自身国际影响和地位,另一方面又担心处于中间发展水平的国内产业受到日本高技术产业和中国劳动密集型产业的“夹击”。因此,今后韩国的政策取向仍然是一个变数。但是迫于全球化和区域经济一体化形势的强大压力,为了维持自身的长远利益,韩国政府采取更加积极和实际的FTA政策将是一个必然的选择。   东南亚各国在建立FTA方面表现十分活跃。东盟一方面作为一个地区联盟,与一些国家就建立FTA问题进行研究和磋商,另一方面其主要成员采取了更加灵活的政策,分别寻求与区域外其他国家建立双边FTA的机会。其中最具典型意义的就是东盟10国与日本于2002年签署框架协议,决定就建立包括FTA在内的全面合作伙伴关系问题进行磋商;同时鼓励东盟成员分别与日本就双边FTA进行研究。目前除新加坡与日本的FTA(JSEPA)已经正式生效之外,泰国、菲律宾等国与日本之间已经开始进行双边FTA的研究和磋商。在东盟国家中,新加坡采取了最为积极的FTA战略, 已经先后与澳大利亚、新西兰、日本、欧盟、美国(2003年5月6日,经过两年的谈判之后,美国和新加坡在华盛顿签署了双边自由贸易协定。预计这一协定将在2004年1月正式生效)等签署了双边自由贸易协定,目前正在推进与加拿大、墨西哥、韩国之间的FTA谈判。   三、我国的FTA实践与国际经验比较   我国自从在2000年的“10+1”会议期间向东盟提出建立中国与东盟FTA的建议以来,在推进双边FTA关系方面取得了初步成果,对促进东亚地区的制度性合作也产生了积极影响。2001年11月中国与东盟双方就正式启动FTA程序达成共识,决定在10年内建成自由贸易区。随后经过多轮政府磋商,于2002年11月签署了框架协议,就早期收获项目和不同东盟成员的关税减让时间表达成一致。如果双边谈判能够如期完成,将以高达17亿人口、2万亿美元GDP和1.3万亿美元贸易额的规模成为世界最大的由发展中国家组成的自由贸易区。目前中国内地与香港作为两个关税区之间的“更紧密经济合作伙伴协定(CEP)”磋商也在进行之中。   启动中国与东盟自由贸易区谈判成为我国在FTA领域的一个新的实践,也是“入世”之后在参与经济全球化和区域经济一体化、发展开放型经济方面的又一个重大举措。加强与东盟的制度性合作既有利于我国的经济发展和结构调整,也有利于周边区域的繁荣与稳定,具有重要的长期性、综合性和战略性意义。但是我国的FTA尝试还仅仅是开始,与其他地区和日本、东南亚的FTA战略相比,仍然存在着一些差距和问题。  首先,按照一般经验,自由贸易区对区域内成员经济增长的促进效果与其覆盖范围成正比,但是成员主体越多达成完全一致的难度同样会明显加大。相互之间在经济、政治、文化、民族等许多问题上的差异都可能成为多边谈判的“瓶颈”。即使能够按期完成谈判程序,各方共享的自由化范围只有可能成为各方承诺范围的“公约数”,从而使FTA的本来意义大打折扣。因此,许多国家建立FTA一般都是按照“由易到难”的方式,首先从双边谈判开始。我国与东盟整体的FTA谈判,在缺乏实践经验和同时面对10个谈判对象的条件下,如果要取得预期的成果,可能需要作出相当多的让步。日本在与东盟建立FTA关系时采取了多边与双边并进的策略。一方面通过多边形成的一揽子框架协议,在建立全面制度性合作关系方面取得共识,将希望加强合作的领域全部囊括其中,为适度选择合作内容、方式和时间表留下空间。另一方面,在多边框架协议内事先写入鼓励双边合作的内容,为根据需要选择合适的合作伙伴和优先顺序,推进双边FTA磋商铺平了道路。实际上日本与新加坡、泰国、菲律宾之间的双边进程已经明显领先于多边,最终日本的获益将可能是各个双边FTA获益的“叠加(并集)”,而不是“公约数(交集)”效果。   其次,按照自由贸易区相关理论,由于贸易转移效应的作用,如果与经济效率高的成员建立FTA,则通过区域内贸易投资活动的扩大,有利于整体效率的提高;但如果与效率比较低的国家建立FTA,反而存在低效率商品或投资替代区域外高效率商品或投资的可能性。因此,发展中国家与发达国家之间建立FTA,虽然有可能使发达国家的工业制成品更容易进入发展中国家市场,但是由于比较优势的作用,发展中成员具有较强竞争力的产品能够得到更大市场空间,并且有利于吸收发达国家的产业转移和投资,有助于区域整体的资源优化配置和结构升级。墨西哥在加入北美自由贸易区并与欧盟签署FTA协定以来在贸易、投资和经济发展中的诸多良好表现就是一个典型的例子。韩国、新加坡和东南亚主要国家急于同日本、美国、澳大利亚和新西兰等发达国家建立FTA的原因也同样在于这一点。中国是一个发展中国家,经济发展水平仍然十分落后,但是在劳动密集型产品领域具有较强的竞争力。与发达国家之间的自由贸易关系有利于发挥自身的比较优势,吸收合作伙伴的资本和技术要素,达到优势互补和双方要素生产效率提升的效果。   再次,选择FTA对象和确定不同组合的优先顺序是一个国家制定对外经济合作战略的基础性工作。各国基本上是按照“由易到难”的原则,从缓解国内压力、发挥互补性和追求经济利益等角度出发来选择谈判对象的。日本选择新加坡作为第一个谈判对象的主要原因在于可以回避对方农产品可能对本国农业带来的压力,在东南亚地区发挥更大影响;选择墨西哥的目的是为了避免日本企业产品进入墨西哥市场时与欧美企业相比的不利条件,并利用墨西哥作为NAFTA成员同时又与EU签署了FTA协定的有利条件,为日本在墨西哥投资企业产品无障碍进入欧美市场创造条件;选择韩国作为下一个伙伴则主要为了发挥贸易和技术优势获取经济利益的同时,遏制中国的影响,在地区事务中掌握主导权。韩国选择智利作为第一个谈判对象,一是由于有意选择一个较小经济体进行FTA方面的尝试;二是韩国与智利季节相反,智利农产品不会对韩国同类产品构成直接威胁;三是由于智利作为南方共同市场成员,同时又与EU签署自由贸易协定,这使得韩国有必要采取措施避免韩国企业在智利市场与欧美企业竞争时蒙受损失;四是为了发挥自身汽车等工业制成品的优势,开拓新的市场。东盟与中、日、韩以及美国等分别建立FTA,除了有利于东盟产品进入这些世界主要市场以扩大对外贸易之外,更重要的目的是作为零关税连接各主要市场的生产基地,有利于吸收各国直接投资、获取更多资本要素。我国目前除了正在积极推进与东盟、香港地区之间的FTA之外,尚未形成一整套清晰、立足于长远发展需要的区域多边和双边制度性合作战略与优先安排顺序。其主要原因在于缺乏对于未来区域经济一体化趋势和作用的足够认识,没有建立适应形势发展需要的国家战略应对体制。   四、FTA对中国经济的影响   FTA对区域内经济的影响大致可以分为两类:一类是指由于区域内成员相互之间取消关税和贸易数量限制措施之后直接对各成员贸易发展所产生的影响;第二类是指缔结FTA之后,由于区域内生产效率提高和资本积累增加,导致各成员经济增长加快的间接效果。二者也分别被称为静态效果和动态效果。  静态效果中最具有代表性的影响是所谓“贸易创造效应”和“贸易转移效应”(最早提出这些观点的是美国经济学家Viner,他在1950年曾经就关税同盟对贸易的影响进行过研究)。贸易创造效应主要指区域内成员相互之间由于交易成本下降和贸易限制取消,导致本国内高成本产品被区域内其他成员低成本商品所替代以及过去受到对方数量和高关税限制的本国低成本商品出口扩大,从而给区域内进出口双方带来更多贸易机会和经济利益。长期以来,我国与周边国家的贸易关系得到了很大发展,但是其中一些经济体仍然保持了较高关税水平,许多产品的贸易数量限制仍然存在,反倾销等形式的贸易纠纷也时有发生。这些因素对相互贸易增长产生了很大制约,并且无益于提高区域内资源配置效率和结构升级。通过FTA,可以在很大程度上降低相互之间的交易成本,刺激贸易需求增长,使各国之间的产业分工进一步趋于合理。在这种背景下,一方面,我国的许多比较优势产品将面临更加广阔的市场空间,从而带动相关产业的较快发展;另一方面国内市场急需、而且在充分竞争条件下无法替代生产产品的进口成本也会明显降低,从而满足国内消费和扩大再生产的需要。正如我国改革开放20年来的经验所表明的那样,贸易机会的增加和贸易规模的扩大会成为推动经济增长的重要因素。   “贸易转移效应”是指由于区域内交易成本的降低原有与区域外国家之间的贸易往来,可能被区域内成员之间的贸易所取代。目前东亚区域内贸易的比重只有30%左右,远远低于EU和NAFTA等主要FTA高达50~60%的水平。这也是各国对区域外经济依赖程度长期居高不下,容易受到外部经济波动影响的重要原因之一。因此,我国与FTA伙伴之间的贸易关系的增长有利于提高对外贸易的稳定性和增长潜力。   动态效果主要包括“市场扩张效应”和“促进竞争效应”。前者是指随着贸易规模的扩大,将产生生产和流通的规模效益,并带来产业集聚效果。后者是指随着区域统一市场的形成,将促进区域内垄断行业的竞争,提高生产效率。我国建立FTA可以在WTO基础上进一步结合比较优势和自然禀赋条件,根据自身经济发展的需要有针对性地选择合作伙伴,加大相互开放的程度,并通过区域市场的统一促进国内竞争。这一点对于我国经济的可持续增长尤其重要。   对于FTA成员国而言,贸易创造效应、市场扩张效应和促进竞争效应会带来许多正面影响,但是贸易转移效应也有可能带来负面影响,原因在于区域内的低效率产品可能会取代非成员的高效率产品。一般来说需要通过吸收高效率成员和扩大区域覆盖范围才有可能防止这一负面影响。   FTA对吸收直接投资也会产生积极作用。一是因为多数情况下FTA协定本身包括了促进相互投资的内容,有利于区域内的资本要素流动。二是从贸易与投资的关系来看,随着贸易扩大效应的显现,跨境投资活动也会增加;三是由于区域内商品跨境流通成本降低,区域外企业在区域内投资生产的产品有利于进入整个区域市场。墨西哥在这一方面已经取得了许多成功经验。长期以来,周边地区成为我国吸收FDI的重要来源之一,由于资源禀赋、要素条件的不同,我国与这些国家和地区的经济互补性将长期存在,尤其是我国的劳动力资源优势将为其他国家的资本和技术提供转化为竞争力和现实利益的大量机会。因此,随着FTA的形成,相互之间的投资增长将具有更大的发展空间和潜力。   FTA对经济增长率的拉动效果是其经济影响的综合反映。常用方法是通过CGE经济模型进行模拟的基础上评估和比较FTA的经济效果。我国目前尚未形成对各种不同组合FTA效果进行模拟和比较的权威研究成果。本文将根据日本经济研究中心的模拟结果(参见(日本)日本经济研究中心《日益增加的自由贸易协定与日本的选择》2002年)分析FTA对我国经济增长的综合影响。   在该项研究中,假定存在6种组合的FTA,分别是①日本+新加坡、 ②日本+新加坡+韩国、 ③日本+新加坡+墨西哥、 ④日本+新加坡+墨西哥+韩国、 ⑤日本+新加坡+韩国+东盟+中国、 ⑥中国+新加坡+东盟。根据模拟结果,在不包括中国的①~④等4种组合中,仅有①组合下中国的经济增长率会出现0.01个百分点的上升,而在其他三种组合下中国的GDP增长率会下降或不变。其中④组合下日本的GDP拉动影响可能达到0.18个百分点,是四种情形中最高的;而中国的GDP会下降0.03个百分点,是四种组合中下降幅度最大的。在同时包括日本和中国的⑤组合下,中国和日本的GDP上升幅度都高于其他组合;而在不包括日本的组合⑥中,中国的GDP上升幅度为9.17个百分点,而日本GDP增长率反而可能出现0.05个百分点的下降。   根据上述模拟结果可以得到以下结论:一是如果中国不加入任何一个FTA,则多数情况下,中国的GDP增长率将会出现下降;二是中国加入任何一个FTA都会带来本国GDP增长率的上升;三是包括中国在内的FTA区域覆盖范围越大,对中国GDP增长的拉动效果越明显。其他国家同样符合这些规律。需要指出的是,这些估计仅仅是静态分析的结果,并未把投资增长的动态影响效果包括在内。一个可以预见的结果是建立FTA明显有利于我国吸收跨境直接投资的进一步增长,由此产生的投资需求增长、技术溢出和结构升级效应也将对我国的经济增长做出贡献(参见赵晋平编著《利用外资与中国经济增长》,人民出版社,2001年6月)。   从现实的选择来看,由于FTA谈判的复杂性和模型分析本身的局限性,模拟效果并不是判断FTA可行性和经济效果的唯一依据。但至少可以为我们认识与比较不同组合FTA对我国经济影响的方向、确定我国FTA战略的优先顺序和阶段性目标提供参考。   五、我国的FTA战略与阶段性目标   根据以上分析,在今后20年中为了实现我国经济持续增长的长期性目标,除了积极参与WTO主导下的经济全球化,从多边贸易自由化中获益之外,还应当适应世界经济格局的新变化,通过与周边国家建立FTA的方式加强区域经济合作。这样才能回避被日益增加的FTA 所“边缘化”的风险,在地区多边和双边贸易投资自由化过程中发挥积极作用并从中获益。因此,实施国家FTA战略首先是我国经济长期发展的必然要求。   从FTA战略与改革的关系来看。“建立更具活力、更加开放的经济体系”是“十六大”提出的我国经济体制改革的总体思路之一。根据这一观点,我国应当将逐步建立商品与要素自由流动、内外经济相互融合的开放型市场体系作为对外经济体制改革的一个基本目标。从推动与周边国家的制度性合作(FTA)起步,首先实现区域范围内的经济融合和要素跨境自由流动,就完全有可能为达到开放型经济体制改革目标积累经验和创造条件。   在本世纪初的前20年中,适应我国开放型经济发展与改革需要的FTA战略应当具有以下几个阶段性目标:首先是努力促使 “中国——东盟自由贸易协定(CAFTA)”和“中国内地——香港更紧密经济关系协定〔CEP〕”早日生效,以巩固我国在发展FTA实践中的最初成果;二是为了对中国+东盟之间的多边协定形成牵制和互动效果,可同时推进与新加坡、泰国等东盟主要成员的双边FTA磋商;三是积极促成中日韩三国FTA或中日、中韩双边FTA的正式磋商,以避免日韩先行建立FTA,使我国在东亚地区合作中陷于被动;四是适时启动我国与其他地区主要伙伴国的双边FTA和东亚自由贸易区(东盟+中日韩)的谈判程序;五是对未来更大范围的FTA进行国际合作研究和多边磋商。   为了实现上述目标,现阶段需要做好以下几个方面的工作。   (一)建立国家FTA战略实施指导和协调体系   目前我国缺少FTA总体战略思路的主要原因之一在于尚未形成统筹组织与协调参与区域经济一体化行动的有效机制。从一些国家的经验来看,签署FTA协定,不仅需要统筹考虑国际关系、外交政策、贸易投资制度等许多体制与政策层面的问题,而且需要系统了解选择不同合作伙伴及其合作方式对国内国际经济、政治和地区安全带来的可能影响。为此,外交部门、对外经济关系事务部门和国内产业政策部门之间的共同参与和统一协调十分重要。   (二)加强对FTA战略的系统研究   为了制定符合我国国情和形势发展需要的FTA战略,应组成由政府官员、学者和企业代表共同参与的研究队伍,对经济全球化与区域经济一体化的发展趋势与特点、我国对外经济关系的问题与前景、各种可供选择的FTA方案可能对我国和地区经济产生的影响进行系统分析的基础上,提出我国参与WTO主导下的经济贸易自由化和区域经济一体化进程的总体战略构想和步骤。在启动各种多边和双边FTA磋商程序之前,也应由专家进行可行性研究,为政府谈判提供参考。   (三)充分发挥民间机构在多边与双边合作可行性研究中的作用   根据WTO的相关规则,正式启动的FTA政府谈判必须在10年内完成。因此,为了避免中途受挫可能对相互关系造成不利影响,一些国家在政府出面进行研究和磋商之前,首先由相关各方的权威民间机构进行合作研究,并向各自政府提出政策建议。这样既可以使政府决策留有回旋余地、同时又能够有效利用民间机构的智力资源和研究成果。我国应当借鉴这些经验,鼓励具有国际合作研究能力与经验的民间机构加强和各国相应机构之间的交流与合作研究,并经常保持政府部门与这些机构之间的意见沟通。   (四)大力宣传与普及FTA相关知识   我国加入WTO的努力之所以得到社会公众的广泛支持、而且能够在很大程度上避免“入世”对国内产业的负面影响,其中一个很重要的经验就在于面向社会公众和企业大力推行了WTO相关知识宣传和普及教育工作。参与区域经济一体化与“入世”一样,都是事关国计民生和对外经济关系长远发展的重要举措,也是我国经济与区域经济相互融合、促进竞争和结构升级的有效方式。但是由于市场开放的结果,必然会对一些缺乏竞争力的行业带来一定冲击,无法适应新的技术和知识要求的劳动者可能会面临下岗、失业的风险。因此。帮助社会公众及时了解参与全球化和区域一体化的意义,把握贸易自由化可能给我们带来的长远利益,认识竞争结构调整的严峻考验。对于政府推动FTA战略具有重要作用。 )
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