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湖南省水环境保护投融资问题的对策分析
时间:2014-08-28 浏览次数:1567次 无忧论文网
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摘要:文章分析了湖南省在实现经济高速增长的同时所面临的严峻的水环境问题,指出投融资问题是解决水环境保护的关键问题之一,在探求水环境保护投资总量不足和投入资金营运效率低下的基础上,提出了解决水环境保护投融资问题的对策。
 
     一、问题的提出
 
     (一)水污染问题是影响湖南发展的关键因素
     纵贯湖南省境内的湘江、资水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的水资源,造就了历史上的“湖广熟、天下足”,是湖南省的生命之源。然而,因水资源时空分布不均、年际变化大,以及一些人为的破坏,特别是随着湖南省工农业生产的迅猛发展、城镇化加快以及在此过程中相应的预防、保护、治理措施不到位,使得湖南省的水污染问题日渐突出。
     2007年环境监测中心在全省主要江河上设置了水质监测站点132个,监测河长5540公里,比2006年增加监测河长1154公里。根据监测及分析,全年Ⅱ类水质河长1481公里,占监测河长27%;Ⅲ类水质河长2479公里,占监测河长45%;Ⅳ类水质河长410公里,占监测河长7%;Ⅴ类及劣Ⅴ类水质河长1170公里,占监测河长21%。污染河段主要超标项目包括粪大肠菌群、总磷、氨氮、挥发酚、石油类、溶解氧等因子。这说明湖南省局部地区水环境严重污染的局面还是没有得到很好的遏制和治理,水资源保护任务依然十分艰巨。
     (二)投融资问题是湖南省水污染治理的关键
     水环境是湖南环保工作的重中之重,要花大力气彻底解决湖南水污染防治工作。目前湖南省水污染治理工作主要集中在三个方面:加强环保部门对工业污染企业排污的执法监察;从行政角度加大力度进行污水处理设施的建设和保证运营;加强对农业面源污染的治理和生态农业建设。水污染治理和水环境的保护本身是一项综合性极强的工作,湖南省的水污染防治,属于典型的跨地区水域污染治理,面临的问题较为复杂,资金投入的需求量也非常大。水污染防治的投资渠道及治污工程运行机制的不完善,是湖南水污染治理发展的制约因素,是“水瓶颈”。
 
     二、湖南省水污染治理投融资现状
 
     在市场经济体制下,我国的水污染治理投融资机制正发生结构性变革:单一的筹资渠道逐步转变成多种渠道,单一的投资主体逐渐为多元化投资主体所取代,我国水污染治理的投融资机制呈现出多渠道、多元化的格局。
     (一)湖南省水污染治理投资现状
     湖南省水环境污染治理投入2003年为516013.88万元,占省GDP5010.95亿元的1.03%,2004年为722419.4万元,占省GDP5612.26亿元的1.29%,2005年为899138.8万元,占省GDP6468.64亿元的1.39%。经省人大提议,湖南省2005年到2007年实施的“环保3年行动计划”,省政府在3年内对省内水环境实施92个重大环保整治项目,三年里投资287多亿元。
     (二)湖南省水污染治理融资现状
     随着经济的发展,湖南省的城市污水排放量和生活垃圾产生量也日渐增加,预计到2010年,全省县城以上城市年污水排放总量将达到20亿立方米,生活垃圾年产生量将达到1000多万吨。而目前湖南省设市城市污水处理率、污水处理厂集中处理率、生活垃圾无害化处理率等指标低于全国平均水平,难以满足污水和垃圾处理的基本需求,为解决这一矛盾,湖南预计投资186亿元,力求到2010年,设市城市污水处理率达到80%,生活垃圾无害化处理率达到95%。全省规划出“十一五”环境治理重点项目共154个,总投资达325亿元。为解决湘江流域7市污染问题,“十一五”期间,湖南省拟安排在湘江流域的环境治理重点项目有108个,总投资244亿元。此外,为加大对工业污染最集中、最严重的长株潭地区污染防治力度,“十一五”期间,拟在长株潭地区实施环境治理重点项目36个,占全省项目总数的23.4%,总投资149亿元。十一五期间是湖南省环境建设的重要期间,投资需求大。目前,湖南省水污染治理资金的来源主要有以下方面:中央财政投入;湖南各级地方财政投入;污染企业环保投入,我国环保相关法律法规及水资源管理相关法规对企业污染治理的强制性规定,便利污染企业的治污资金形成了水污染治理资金来源之一;排污费收入;国际贷款。
 
     三、湖南省水污染治理投融资存在的主要问题
 
     (一)资金总量不足,污染治理设施建设严重滞后
     由于水环境保护历史欠债多,各水域环境质量要达标,需加大投资力度。水污染治理资金缺口量大,其主要原因有:
     1、融资渠道狭窄。受“环保靠政府”的传统观念的影响,水污染治理融资渠道单一,还是政府唱主角,市场难以发挥作用,社会资本游离于市场之外,资金来源主要依靠地方财政和排污收费。地方财政受各种因素制约,投入不足,远不能满足污染治理设施建设的资金需求,排污收费项目单一,标准偏低,收费资源流失严重,收费金额很有限。
 2、融资机制落后。水污染治理的投融资机制应该与经济体制相协调,这是世界各国的共识。主要依靠市场化手段解决水污染治理的投融资问题,已是公认的大势所趋。但目前水污染治理项目的投入机制基本是延续计划经济体制,政府预算资金和预算外资金仍然是其融资的主渠道,环境保护市场化程度明显落后于整个国民经济的市场化程度。
     3、融资权责不分。现行的治污投资体制没有明晰政府、企业和个人之间的环境责权和环境事权,没有建立投入产出与成本效益核算机制,没有体现“污染者付费”原则和“使用者付费”原则,污染治理责任过多地由政府承担,企业和个人免费使用环境资源、环境公共物品和环境设施,没有或过少地承担相应的责任、成本和风险。
     (二)治污投资效率低,污染治理设施运营管理体制改革滞后
     水污染治理设施投资及运营效率总的来看还是不尽人意的,其主要原因有以下方面: 
     没有引入市场竞争机制。目前还没有形成一个民营企业参与水污染治理投资的良好市场竞争机制。在水环保基础设施领域,长期以来,我国采用的是政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式,这种政府垄断模式从制度上排挤竞争,缺乏效率。
     污染治理的社会化程度低。在工业污染治理方面,大部分污染企业都是自己建设处理设施,自己运行管理,较少考虑通过委托合同方式充分利用社会化分工和规模经济效应,让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因,中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式也导致了投资效率的低下。而与此同时,我国环境保护服务业的发展又没有及时跟上,没能为工业污染治理设施的正常运转提供良好的外部营运环境。
 
     四、解决湖南省水污染治理投融资问题的对策
 
     “十一五”期间湖南省水环境质量的改善,关键取决于水污染治理投入能否及时到位,为此必须疏通已有投资渠道,开辟新的资金来源。 
     (一)积极探索多元化投融资机制,加大水污染治理资金总量
     “十一五”期间是湖南省环境保护的重要时期,投资需求量大,环境保护投资约占同期GDP的2.42%。只有建立基于市场的多种投融资渠道,形成政府、社会和个人共同负担环境保护费用的格局,才能满足环境保护的需要。
     1、建立多元化的融资形式。发挥环境财政的主渠道作用,继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度,并重点解决跨行政区的水域污染治理问题,从水域尺度统筹资金使用在加大政府对环保财政投资的基础上,进一步建立区域水环境保护专项基金、从事环境保护的企业优先上市发行股票,以及企业的股份合作等形式,实现多元化的环保融资机制,使政府投资和社会融资相互结合、互为补充、扩大环境保护的资金来源,解决目前环保资金紧张,投入不足的问题。
     2、形成多元化的投资主体。各级政府要把环保投入作为公共财政支出的重点。除环保专项资金外,各级财政安排的环保治理等经费要逐年增加,并纳入同级财政预算。同时,各相关部门要积极争取国债和其他资金用于环境保护。企业要按照“谁污染、谁治理”的原则,加大环保资金投入。落实工业污染治理的主体责任,以推进污水处理、垃圾处理产业市场化为突破口,加快环保投融资体制改革,积极吸引国内外政府贷款、国际金融组织和社会资本投入环境保护事业,形成政府主导、市场推进、多元投入的格局。多元化、社会化环保投融资体制的建立,将改变目前政府作为环保主要投资主体的局面,为国内外的企业及个人、金融机构、投资公司、政府等提供了良好的投资环境和巨大的投资市场。
     3、形成多样化的投资方式。在多元化、社会化的环保投融资体制下,为各类环保投资主体创造了多样化的投资方式和服务方式,不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力,选择直接的投资方式或间接的投资方式,也可选择两者相结合的投资方式参与环保投资。这样有利于环保企业充分发挥自身的优势。
     (二)建立、健全水污染治理投资的市场机制,提高资金运作效率
     1、明确污染治理市场化的法律地位。尽快修订有关环境保护法律法规,明确“谁污染、谁负责、谁付费”;“谁污染、谁付费,谁治理、谁受益”,明确工业企业可自己治理污染,也可委托专业化的治污企业来治理污染,明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。污染治理市场化后,针对不同的委托方式,都能找到法律的责任主体。
     2、转变政府在环保领域的职能,建立公开、公平、合理的市场竞争机制。因外部性的存在,企业生产和个人生活消费对所处的环境的污染,导致市场在环境保护领域的失灵,这就需发挥政府的作用,用政府宏观调控来弥补市场不足。政府在环境保护中扮演的应是裁判员的角色:健全监管体系,实施严格的行业监管,制定切实可行的环保方面的法律、法规,建立并逐步完善公开、公平、合理的市场竞争机制,提高投资效率。
     3、创新污染治理市场机制。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求,深化水域内废水、垃圾处理管理体制改革,切实转变政府职能,实现政企分开、政事分开,确保社会公众利益和城市环境效益。建立和完善污染治理设施的投融资机制,无论是工业企业的污染治理设施,还是城市污染治理设施,其建设和运行都应按企业方式来运作,鼓励各种社会资金投资污染治理设施建设,实现产权的股份化、投资的多元化,明确投资者之间的责、权、利,增加污染治理投资能力,保护投资者利益。在污染治理领域引入“特许经营”模式,将污染治理特许权给有实力、有经验的专业化污染治理公司,鼓励专业化污染治理公司实行污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等,吸收有实力的国有企业、民营企业等跨入污染治理领域,加快污染治理市场化进程。
 
     参考文献:
     1、湖南省环境保护局.湖南省环境保护“十一五”规划.2005.
     4、马明丽.重庆市环境保护投融资机制研究[J].经济问题探索,2007(2).
     2、秦凤华.流域污染治理4500亿投融资探路[J].中国投资,2008(1).
     3、赵鹏高.加快污染治理市场化与环境保护机制创新[J].宏观经济管理,2007(1).
     *本文为湖南省教育厅课题“湘、资、沅、澧‘四水’流域中上游水污染治理的投融资及成本控制研究”(07C532)项目成果之一。

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