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国外主要港口建设和投资管理分析
时间:2011-01-23 浏览次数:1185次 无忧论文网
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    1 国外主要港口建设和投资模式港口基础设施建设是一项投资大、建设周期长、资金回收慢的社会宏观经济项目 , 体现社会综合效益 , 世界各国都由国家财政直接投入相当比例的资本金。但在支持本国港口基础设施建设方面的措施却不尽相同。
美国港口建设和营运费原则上从港口收入中支付 , 港务局的收入扣除折旧、贷款、公债本息以及其他开支后 , 所有利润都归港务局所有 , 用于港口发展或兴办公共福利事业 , 不向国家和地区政府交纳所得税。来自联邦政府和州政府的投资用于港区以外 , 进港航道建设和维护 , 而不对港口设施进行投资。
港口防波堤以外的航道建本论文由无忧论文网 www.51lunwen.net整理提供 设与维护、安监全部由联邦政府负责。防波堤以内的港口及疏运等设施由港务局负责 , 其融资方式是发行债券。美国大部分港口都有权发行债券 , 债券是港口建设资金的重要来源。 
    英国政府不参与港口设施的投资。英国自治港所有的项目都由港务局自行筹资解决 ,主要资金来源于港口的业务收入和国际金融市场的资金。虽然英国政府不参与有关港口的投资 ,却给予了港口经营免税优惠 ,并且根据有关法令通过减免债务的方式给予补贴。我国香港是一个完全由私营公司经营管理的港口。
香港的港口码头全部由私人经营 ,即码头的投资、 建造及管理全由私人公司承担。因此 ,香港政府对港口企业没有财政上的资助 ,而是任其自由发展。 
    德国的港口设施建设明确划分为基础设施和上部设施。基础设施指港口的锚地、 岸壁、 排水供水系统、 交通道路、 桥梁、 铁路线和编组站、 通讯等。 
    基础设施由国家投入 ,地方政府是港口基础设施的投资主体 ,而上部设施必须由企业自己搞 ,国家不给一分钱的投入。港区内各种地面设备、 设施则由私人投资建设。 
    另外 ,要完成较大工程项目时 ,依据程序法 ,项目须经联邦政府和地方政府共同决定。 
    澳大利亚各个本论文由无忧论文网 www.51lunwen.net整理提供 港口设港务局负责港口规划 ,负责水下基础设施、 港口通信、 导航、 防疫和水上消防的建设、 经营、 管理和维护 ,并收取水域使用费和码头管理费。 
    基础性设施建设如航道、 灯塔、 码头等投资均由港务局负责 ,建设资金主要来源于计提的折旧 ,留用的税后利润和银行借款。 
    银行借款不享受优惠。 
    码头上的建筑、 设施、 设备(装卸机械、 仓库、房屋)等均由租用码头的装卸公司自行投资。日本的港口发展作为公共工程 ,接受国家的财政补贴。 
    日本政府在港口基础设施的投资中 ,以社会性或公益性基础设施为投资对象 ,如航道、 码头、防波堤等;而港口经营性的设施则由港口私营企业投资和经营管理。国家可以帮助这些企业筹资 ,具体地说 ,可以支持港口发行公债 ,并用贷款基金或者国库投资基金购买部分债券等。 
    与世界上多数本论文由无忧论文网 www.51lunwen.net整理提供 国家的做法一样 ,日本在 《港湾法》 中将全国 1100 个港口
分为特别重要港口(21 个) 、 重要港口(112 个)和地方港口和避风港口 ,政府对特别重要港口的投资比例要明显高于对其他类型的港口的投资。 
    新加坡港口码头建设主要由政府投资 ,港口的营业收入除了营业税之外 ,全部用于港口的改造和再建设。 
    新加坡于 1997 年进行了港口股份制改革 ,从原港务局中分立出新加坡港务集团 ,并由原来的政府机构转化为一个商业机构 ,承担港口投资、 经营职能。 
    新加坡港口股份制改革的实质是实行政企分开 ,进行市场化经营。改革使投资得以多元化 ,目前的股东还是政府 ,最终目标是实行股份上市 ,吸引社会资金 ,让人们分享股份。 
    我国台湾省在 50 年代经济复苏期内 ,港口建设投资主要来源于美国的援助。 
    60 年代经济高涨期内转为以台湾当局投资为主 ,七、 八十年代 ,台湾当局大力整治交通 “瓶颈” 问题 ,投资主体渠道为官营资本。 
    到了 90 年代后期 ,台湾提出港口民营化改革 ,在管理体制上 ,实行政企分开 ,市场化经营。在投资方面 ,台湾当局开始允许民间资本投资于工业港口 ,允许港口作业由私营公司承担 ,形成多家私营公司竞争的局面。 
    2   各国港口投资体制的分析 
    影响一国港口投资体制的因素主要有以下几点: 
    (1)港口理论的两种不同观点 
    由于各国对港口的认识不同 ,目前在港口理论体系方面 ,存在两种不同的观点 ,成为左右各国制定港口政策的理论依据 ,由此而形成了两种不同的港口政策倾向: 
    ① 产业资本的观点和政府不干预的港口政策倾向。 
    港口生产过程和其他行业生产过程一样 ,是一种投资资本的增值过程。港口企业应当注重自身的经济效益 ,而不是依赖国家给予政策和财政上的优惠。 
    持产业资本观点的大多是实行自由主义经济政策的国家和地区。根据这种观点制定的港口政策具有政府不干预倾向 ,主要表现在港口私有化和对港口经营不干预。 
    对港口持产业资本观点 ,执行政府不干预的港口政策的典型代表是英国和我国香港。这样的政策体制 ,曾对英国、 香港港口发展起到了良好本论文由无忧论文网 www.51lunwen.net整理提供 的推动作用 ,但同时应看到 ,这种政策是由这些地区繁荣的私人经济和整体上的自由主义经济政策为背景的 ,别的国家和地区难以效仿。客观地分析 ,这一政策有不利于港口发展的一面 ,以香港为例 ,由于私营企业自身的利益 ,投资关注近期回收 ,而对长期发展和风险大的项目持犹豫观望态度。因此香港集装箱码头的长远规划难以贯彻。香港政府近年来也意识到 ,要增强国际集装箱的港口竞争力 ,政府投资的作用不容忽视。 
    ②社会资本的观点和保护主义的港口政策倾向。 
    从社会资本观点的角度看 ,港口作为一个企业 ,同时也是公益性社会资本的一部分 ,不应将港口企业的经营收入作为判断其经济效益的唯一依据 ,而应该对其在国民经济发展中所起的作用进行社会效益和经济效益的综合评价。基于这种观点 ,国家在制定港口政策时具有保护主义倾向 ,主要表现在对港口业给予投资、 财税等方面的优惠。 
    值得注意的是 ,各国政府对港口实行保护主义政策时 ,并不是对所有港口都一视同仁。一般说来 ,政府倾向于将资金投向那些对国计民生有重大影响的港口建设项目。 
    (2)港口民营化趋势的影响港口民营化是一个范围很广的概念 ,简单地说 ,就是将港口的所有权转让、 出售或租赁给民间。 
    世界银行对民营化的定义进一步扩充了其含义: “公共财产不管是完全出售 ,或是其产权仍归公有,而以协定或租赁方式将管理经营权授给民间的各种形式 ,均可称为民营化。” 按世界银行赋予民营化的定义 ,港口民营化既包括港口私有化 ,也包括不涉及港口产权和所有权 ,只是将经营权转让、 出售给民间的做法。
一些为减少政府干预 ,增强企业独立性的港口体制改革的举措 ,如政企分开、 公司化经营等 ,也属于港口民营化的范畴。港口私有化、 民营化带来了港口所有制的多主体化 ,同时也带来了港口投资的多元化 ,弥补了港口投资的不足。 
    由于政府财政负担越来越重 ,也由于港口公有经营存在着种种弊端 ,目前世界上港口企业化、 民营化的趋势席卷全球。英国从 80 年代起就率先推行港口民营化 ,使港口企业严重亏损、 效率低下、 资源浪费等一系列问题得以缓解 ,但如前所述 ,较彻底的港口私有化也造成了一些新的弊端。大多数国家在不放弃国家对主要港口的所有权和控制力的前提下 ,对经营权有所放宽 ,并引进社会和私人资本对港口进行投资。如日本实行政府与私人共同参与管理港口的模式。政府投资于社会性、 公益性的基础设施 ,建设、 规划和维护港口;私人投资于经营性、 竞争性设施 ,经营和管理港口。 
    新加坡、 台湾也于 90 年代后期进行了政企分开的港口管理体制改革 ,为吸引社会资金 ,多渠道筹资扫清了障碍。随着港口民营化的进程及本论文由无忧论文网 www.51lunwen.net整理提供 港口体制的改革 ,各国的港口投资政策都要做出相应的重大调整。一般来说 ,国家对港口的直接投资会减少 ,宏观调控增强 ,更多地趋向由国家引导投资 ,即通过各种经济杠杆引导或限制国内外资金投向某个港口或项目。 
    (3)新型网络经济和物流业对港口投资的影响 
    随着全球经济的迅速发展 ,电子数据交换(EDI)技术在各国港口信息处理中广泛运用。EDI用电子技术取代了传统的邮件、 快递和传真方式 ,而因特网的发展更使 EDI 系统进入了新的阶段。
新型的港口电子商务网络快速传递港口物流的各种信息 ,极大地提高了港口的运作效率。EDI 技术的广泛运用和日益扩大的货运需求要求港口提供快捷便利的物流服务。 
    现代港口应从传统的交通运输枢纽向更高层次的综合物流中心发展 ,从只有单一的转运功能向具有运输、 转运、 储存、 包装、 配送、 加工和信息处理等多种功能发展。各国都十分重视港口物流中心的建设 ,如日本在横滨港投资建造综合物流码头 ,新加坡港口设立物资分拨区 ,专门为企业在港口设立的仓储和配送中心服务。 
    港口向综合物流中心转化的过程中 ,EDI技术的运用 ,高科技技术的投入 ,装卸工艺的高度自动化以及大型的物流码头和配送中心的建设都是必不可少的。 
    大量的建设需要大量的资金 ,这就对港口投资提出了新的要求 ,必须有更为丰富的资金来源和更加灵活的港口投资体制。 
    随着物流业的发展 ,物流供应链本论文由无忧论文网 www.51lunwen.net整理提供 中各个环节如生产厂商、 港口和航运企业等联系日趋紧密 ,各部门对其他部门的依赖性增加 ,对港口企业的影响是合伙、 联盟和合资的情况将大大增加 ,港口投资向更加多元化方向发展。 
    3   国外港口建设项目管理模式对我们的启示 
    311   港口建设项目政府管理的程序 
    根据我国现行基本建设程序规定 ,港口建设项目从计划建设到建成投产交付使用 ,一般要经过决策、 准备和实施三个阶段。 
    从港口规划的角度看 ,区域港口建设项目港口规划是对未来一定时期港口布局和发展规模的预测和设想。 
    包括确定港口的性质、 发展目标与规模 ,港口陆域、 水域及岸线布置 ,吞吐量预测、 功能划分及集疏运系统等。港口规划按层次分为:港口布局规划、 港口总体规划和控制性详细规划(主要指港口分区规划)三个层次。按时间序列又可分为:远景规划、 中期规划和近期规划。 
    港口规划工作首先是根据国家经济发展规划 ,制定与之相适应的港口布局方案 ,对港口进行定位;其次 ,港口规划各项具体方案的实施就是使港口的通过能力与不断变化的市场要求相适应。 
    同时 ,港口规划工作还要结合港口货运量及其组织结构、 发展趋势的预测 ,提出港口总体规模的发展规划和各种设施的发展规划 ,保证港口在当前以及今后一定时期内的正常运作和发展。 
    从规划的时间序列来讲 ,近期规划为当前港口建设的内容 ,指导当前的港口建设;中期规划是根据吞吐量中期预测结果制定的 ,考虑港口在未来不远时期的发展;远景规划是同时考虑了吞吐量和其它因素的发展而制定的。各层次的规划都对港口建设起到指导作用 ,而远景规划在考虑港口建设经济可行性和技术可行性的同时 ,还为港口未来的发展描绘了一幅美好的蓝图。 
    312   我国港口建设项目的政府管理为规范全国各区域的港口建设管理工作 ,2004年12 月 22 日 ,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议 ,审议并原则通过 《长江三角洲、 珠江三洲、 渤海湾区域沿海港口建设规划》 。长江三角洲、珠江三角洲、 渤海湾区域沿海港口建设规划与实施 ,是面向世界、 面向未来 ,服务于全国经济社会发展的大局的一项重要工作。 
    会议明确了在政府今后对区域港口建设项目的管理中要坚持以下原则:一要树立全国一盘棋思想 ,统筹规划 ,合理布局 ,防止低水平重复建设;二要坚持以市场为导向 ,以实现规模化、 集约化和现代化建设为目标 ,建立政企分开、市场化运作的建设和管理机制;三要完善港口功能 ,处理好港口建设与其他运输方式的关系 ,实现优势互补 ,共同发展;四要注意运用先进科学技术 ,加强港口建设和改造 ,扩大港口吞吐能力 ,提高技术装备水平 ,走内涵式发展道路;五要保护海岸资源 ,提高岸线使用效益。 
    由于我国的港口发展水平与世界发达国家相比仍然存在较大的差距 ,发展沿海港口建设有助于吸引外资 ,拉动和激发港口城市的经济活力 ,这也是我国南北沿海城市近几年竞相攀比加大港口投资力度的根本原因。 
    随着国家港口管理权限的下放 ,沿海港口建设规模骤然升级 ,一些地方的港口设施档次远远超出了区域规划和定位 ,港口项目重复建设、 区域定位分工趋同、 市场运力过剩互相杀价等问题 ,已经成为扰乱港航业市场秩序的 “顽症” 。 
    令人忧虑的是 ,不断攀比升高的 “港口建设热” 如今已成为新形势下地区间显示” 诸侯经济 “实力、 ” 掰手腕” 比拼政绩的另一种载体。 
    我国 《港口法》 以法律的形式正式确认中国港口由地方政府管理 ,实行政企分开的行政管理体制 ,确认多元化的投资主体和经营主体建设经营港口的管理体制。这种体制为港口业的市场化发展夯实了法律基础 ,但不可否认 ,这种 “权利下放” 为各地港口建设的各行其道提供了方便 ,也给行业宏观管理增加了难度。 
    按所有制划分 ,国有投资的 2/ 3 以上是由地方政府决策的 ,全社会投资的 70 %以上是由地方政府审批的。 
    地方政府与中央政府一样 ,常常既当运动员 ,又当裁判员。 
    在国家关于港口投资管理权限下放后 ,担负地方经济和社会发展责任的地方政府必然要把尽快发展本地经济作为主要目标。 
    特别是中央政府一直把GDP的增长和地方财政收入作为衡量地方领导业绩的重要指标 ,使地方政府领导格外重视经济的发展 ,即使在中央提出把社会发展也作为衡量地方政府的业绩之后 ,由于社会发展也离不开投资 ,地方政府与中央政府一样 ,一直对投资的管理情有独钟。地方政府的港口建设投资行为往往表现出以下偏差: 
    一是在规模上求大。地方政府制定的经济快速发展规划 ,需要大量的固定资产投资才能实现 ,于是千方百计筹集资金 ,进行建设。二是在结构上求全。长期的条块分割所形成的 “万事不求人” 和 “肥水不流外人田” 的思想 ,导致 “大而全、 小而全” 的建设格局。 
    三是在效果上急功近利。快速发展的愿望往往使地方政府把能在短期见效的当前热销的产品生产作为投资对象 ,不合理的重复建设由此而层出不穷。 
    四是决策上的随意性。许多地方的项目都是按 “长官意识” 而上的 “首长项目” 。这些项目缺乏分析却急于求成 ,项目的可行性论证往往成为摆设的 “可批性论证”,或者干脆省略项目论证。
这些投资决策不仅浪费资源 ,而且损坏了政府形象。目前我国港口管理体制的重要问题是政企不分、 投融资体制不完善、 市场化效率低、 法制管理不够、 具体法规缺乏、 集疏运体制不完善等。 
    313   建议 
    利用外资建设码头是港口融资的一种形式。对我国今后的港口建设和管理可以探讨试行地主型港口模式。 
    地主型港口是世界上大多数国家港口采用的模式 ,其基本特点是:通过港口规划 ,包括现有布局规划和长远发展规划 ,界定港口的区域范围。 
    凡是港口区域范围的土地交由港口管理机构或者政府主导组成的一个公共企业进行规划 ,并按照规划进行港口基础设施的建设 ,然后将符合建设码头、 库场等条件的岸线、 土地出租给港口业务经营企业建设码头或库场从事经营 ,收取岸线或土地出租费用;或者自行按照规划 ,建设光板码头、 库场出租给港口业务经营企业从事经营 ,收取码头或库场租用费。地主型港口的最大优点是确立了港口基础建设和管理的长远的固定的投融资渠道 ,不需要各级政府的直接投入 ,实施滚动开发 ,对港口的长远发展和有效管理提供了保障。
从根本上说 ,地主型港口的模式是一种利用国家土地和岸线资源进行港口基础设施的融资方式。 
    目前 ,各地特别是沿海城市都在推行 “以港兴市” 、 “以港强市” 发展战略 ,应该能够在本地区探讨推行地主型港口的模式 ,开辟稳定的基础设施建设的投融资渠道 ,也有利于解决面对产权多元化的港口经营模式问题。 

    参考文献: 

    [1 ] 刑国江译 1加拿大港口战略规划中的战略分析 1 水运管理 ,2002 (11) ,P28 - 30。 
    [ 2 ] James J1 Wang , Adolf Koi - Yu Ng , Daniel Olivier1Portgovernance in China : a review of politicies in an era of in2ternationalizing port management practices ,     TransportPolicy 11 (2004) ,P 237 - 250。 
    [3 ] 罗萍 1 深化港口管理体制改革的对策 1 综合运输 ,2003 (9) ,P21~23。 
    [4 ] 李宜军 1 中外港口企业融资方式对比研究 1 水运管理 ,2002 (6) ,P13。 
    [5 ] 杨建勇 1港口建设的多元化投融资体制研究 1 中国港口 12004 (4) ,P35 - 37。
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