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公共项目管理英国模式的研究
时间:2011-01-23 浏览次数:953次 无忧论文网
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    【摘要】从决策、政府采购制度、合同管理和施工建设管理、专业人士制度四个方面评介了英国的公共项目管理模式。英国的“物有所值”的决策理念、招标制度以及它的专业人士制度有利于减少寻租行为,减少政府和承包商之间的不对称信息。这些制度的确立保证了英国公共项目管理的有效和廉洁。

  近年来,我国政府采取了积极的财政政策,由此带来了政府投资数额的急剧增长。同时,在公共投资项目上却陆续出现了一些混乱现象,如“豆腐渣”工程、“三超”工程以及多起挪用建设资金的严重事件。数额巨大的政府投资工程以及实际工作中出现的问题都对我国公共项目管理模式提出了新的要求。
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  英国在公共投资管理领域是一个先行者,研究英国的公共项目管理模式对于我们借鉴国外先进的管理经验,改革和完善我国的公共项目管理有着非常重大的意义。本文将从政府决策、政府采购制度、施工建设管理和合同管理、专业人士制度四个方面来评介英国的公共项目管理模式。

  一.决策制度

  在英国,公共项目的投资主要来自选民的纳税,长期发展起来的民主思想使取之于民,用之于民的理念深入人心。从公民到政府官员都认为:公共项目的资金来源于公民的纳税,政府只是公共资金的管理者,而不是所有者,因而公共投资项目的投资应该以广大纳税人的利益为为基准,使投资“物有所值”(valueformoney)。

  使纳税人的钱花的“物有所值”是英国在政府投资决策中的一个核心理念,这个理念也成为政府投资决策的最终目标。所有货物和服务的公共采购都要以实现“物有所值”为基础,并公正守法。为纳税人实现“物有所值”的关键在于在公共项目中有效地使用资源,保持供应商、承包商和服务提供者在政府采购市场中充分的竞争性,把资源分配到能提供高质量、低成本的产品和服务的生产者和供应商手中。而公共项目建设存在一个所有者“缺位”的问题,政府部门虽然从理论上只是作为资金的管理者,但是其权力很大,政府部门权限的过分膨胀就会带来严重的“设租”行为,随后导致各承包商、供应商的“寻租”,从而导致权钱交易,使政府和承包商一起损害纳税人的利益,使“物有所值”成为一句空话。

  正是为了真正的实现“物有所值”,英国在公共项目管理中运用了招标制度以保证充分的竞争,避免或减少了公共投资项目中的寻租行为;使用了专业人士制度以解决政府与承包商之间的信息不对称问题,这些制度安排在几百年的发展中不断完善,制度的完善促进了人的理念的更新和完善,又反过来促进了制度的发展,从而在公共投资过程中越来越靠近“物有所值”的决策目标。

  公共投资具有特殊性,其在投资目的、成本收益计量、产权约束等方面与私人投资的完全不同,为了达到“物有所值”的决策目的,制定相应的法律法规就是一项必不可少的工作。英国在管理的过程中甚至不惜牺牲效率,也要保证依规则办事,这样,可以有效的避免人力因素,排除不同利益目的的管理干扰,保证政府投资达到预想目标

  二.英国政府采购制度

  当前国际上通行的政府采购制度起源于欧洲,早在1782年英国就设立了政府采购机构,中央各部门的采购活动都是在政策引导下进行的,经过长期的发展演变,特别是在1973年英国加入欧共体之后,逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。从政府采购机构来看,英国中央各部门和地方政府都有自行采购的权力,独立承担本部门、本地区的采购事务,财政部作为政府采购的协调和牵头机构主要起管理作用。

  1.英国的政府采购机制

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  英国实行的是一套政府指导、预算控制、部门决策、个人负责、议会监督的采购体制,政府采购必须实现物有所值,要求所有政府采购职权范围内的部门和机构都要执行。在该政策指导下,各政府部门的采购活动都实行自我决策,可以根据本部门的需要进行采购,但这些采购行动必须控制在财政授权支出的范围内,所有支出都要向议会负责。财政部通过预算确定收入和借款需要,提出未来3年内每年的公共支出“总额控制”预算,并在各部门支出和应急备用资金之间做出总额控制的分配建议(即“供应估算”),报议会审查后在每年的“公共支出咨情”中解决资金。下院通过投票批准预算,议会进一步通过“拨款条例”,并以该条例赋予各部门正式权力;经议会授权后,政府各部门方可支出,如有必要还可以通过“补充预算”安排一定的专用资金。各部门对财政部授权的支出在一定范围内可以支配使用,但对大型项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。每个部门有一个会计官员,负责公共财政秩序和法规,保证财政支出全面合理。另外,设公共账目委员会对政府和议会的账目进行审查和监督,国家审计署又对公共账目委员会进行监督,部门之间相互制约。而国家审计署是完全独立于政府部门的,其最高长官由女王亲自任命,对议会直接负责。其职员也不是公务员,其在财政上和机构上都完全独立于行政部门。整个运行机制见图(1)

  英国的政府采购制度是通过强制招投标这种方式来实现的。英国是最早将招标这种竞争采购方式加以完善,并应用在政府采购中的资本主义国家之一。1782年,英国首先设立文具公用局,作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。以后发展为物资供应部,专门采购政府各部门所需的物资,该部门的建立,为公开招标这种采购形式的发展奠定了基础。。英国传统的招标过程可以分为这么几个阶段:资格预审→编制招标文件→发出招标文件→现场考察→对投标书的修改→疑问及答复→提交标书及接受标书→开标→评标→签订合同。

  2.这种采购机制避免或减少了寻租现象

  这种采购机制能够避免寻租行为的产生是因为这种制度安排能够增加寻租行为的经济和制度成本(制度成本应该是寻租者要打破这种制度所要付出的经济成本和其他方面的损失或若打不破这种制度所要受到的经济和其他方面的制裁),使寻租者在寻租过程中所得到的收益小于其成本(这个成本包括制度成本),因而寻租者就会放弃寻租行为而去进行生产性的活动。英国的采购制度安排是这样使寻租者成本增加的:

  (1)采购机构设置既相互分离又相互制约——财务授权与购买授权相分离,审查机构与执行机构相分离;政府各部门的采购行为受到财政部、议会、公共账目委员会、国家审计署的监督和约束,公共账目委员会又受到议会的约束,国家审计署是独立的,但是直接对女王负责。在这种相互约束的制度下,对于寻租者来说,他的寻租成本是非常大的,往往想要寻租成功的就要使相互制约的政府机构集体腐败,而这对于企业是不太可能的。对于设租者来说,其腐败的成本也是非常高的,直接对议会或女王负责使其腐败的成本非常大。

  (2)英国公民民主意识很强,“物有所值”的理念深入人心,官员们设租的舆论成本很高。
bbs。mypm。net
  (3)强制采购制度及其程序使其制度弹性较小,增加了寻租的成本,这就是为什么英国宁愿牺牲效率也要遵守规则的原因。

  正是通过制度安排的这种实现了政府采购的高效、廉洁,避免了寻租现象的发生,使类似于我国的“豆腐渣”工程、“三超”工程得以减少和杜绝。

  三.施工建设管理和工程合同管理

  英国公共项目的施工建设管理主要体现在立项上,建设过程中的管理主要靠市场机制。严格的招标制度保证了承包商在技术、管理、资历和信誉上都是可以信赖的,英国政府采用PSA(PropertyServiceAgency)方式将施工的管理委托给专业咨询机构,由专业人士来负责重要技术环节的把关,工程中质量、技术、安全、成本责任非常明晰。由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束,形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责,向业主负责的运行机制。正是这样,政府能够把公共项目的施工交给社会去管理,减少了政府部门的参与,政府权力的减少也就减少了设租的可能性。从以上所介绍我们可以看出:英国的公共项目管理遵循这样的原则:公共项目中能拆分开来让市场进行管理的尽量通过市场进行管理,以减少政府设租的可能性。必须由政府部门进行管理的,则严格审批制度和监督体制,增大“寻租”和“设租”成本。

  英国是现代合同管理的发源地之一,以总承包为基础的工程项目管理模式已经有近200年的历史。英国的公共项目没有专门的合同文本,也是采用英国的两个标准合同格式,即英国土木工程师学会(ICE)编制的《土木工程施工合同条款》范本和英国皇家建筑师学会(JCT)编制的《建筑业标准合同条款》。ICE合同条款和是属于固定单价合同的格式,以实际完成的工程量和投标书中的单价来控制工程项目的总造价。而JCT则以总价合同的形式出现,当然,这个总合同价是随着一定的工程变动而可以变动的,当工程实施过程中实际完成工程量较合同中的工程量增多时,则作为工程变更,相应地调整总合同价的金额。

  四.专业人士制度

  英国建筑业的专业人士包括特许建筑师、特许工程师、特许测量师和特许建造师。他们无论是在私人项目还是公共项目中都发挥着非常重要的作用。在项目的可行性研究、投资估算、合同订立、施工建设、竣工结算等一系列过程中都有专业人士的身影。在公共投资项目中,专业人士凭借自己的专业知识和良好的职业道德承担了公共项目的微观管理的职责。

  1。英国专业人士的准入和审核

  英国的政府不负责专业人士的资质管理,而是通过一套严格的注册制度来确认和授予专业人员的执业资格,由专业学会或者协会对专业人士的准入进行严格的审核,准入后对其执业能力、职业操守进行定期的评定。

  例如皇家特许工料测量师(相当于我国的工程造价师)就从属于皇家特许测量师学会(RoyalInstitutionofCharteredSurveyors-RICS)这个独立于业主和承包商的组织。工料测量师的准入制度非常的严格,要求其具有大学毕业(或同等)的水平,并经过2年有记录的在职培训,最终通过专业能力考试(AssessmentofProfessionalCompetence)合格。学生在大学毕业以后在学会认可的公司进行工作就可以向学会申请报考专业能力考试。一经批准就要记录一天的工作简报及业务分析,由专门的督导进行每周一次的检查,十八月后进行中期报告,最后通过专业资格评核委员会的审查才具有考试资格。另外,特许测量师也不是终身制。有效期满后,必须重新申请续期接受学会的审核后再接纳或者不接纳。如果在执业过程中遭到投诉,专门的研讯机构会对其进行调查研讯,经复核委员会确认后,给予不同的纪律制裁,直至取消其执业资格。通过严格的准入和审核制度,以保证专业人员不仅具备专业的技能,还具备良好的职业操守。

  2.专业人士在公共项目管理中的作用 转自

  英国的专业人士制度对于公共投资项目的管理有以下两个方面的作用:

  (1)提供了专业的知识和技能。政府各部门对建筑或土木项目管理或者一无所知或者知之甚少,通过雇佣专业人士获得了专业性的服务。例如,英国的工料测量师可以为政府提供如下服务:预算咨询、可行性研究、成本和控制、通货膨胀趋势预测、就施工合同的选择进行咨询、选择承包商、建筑采用的招标文件的编制、投标书的分析和评价、标后谈判、合同文件的准备、在工程进行中的定期成本控制、财务报表、变更成本估计、已竣工工程的估价、决算、合同索赔的保护、对承包商破产或被并购后的应对措施,应急合同的财务管理等。 项目经理博客

  (2)专业人士的参与使政府和承包商之间信息不对称的博弈变成了一个信息对称的博弈。在专业人士参与之前,政府部门不占有土木建筑市场的信息,而承包商则占有这方面的信息,这时候两方谈判过程中,政府不占据优势,甚至要为信息缺乏而付出成本。专业人士参与进来后,博弈的双方改变了,变成了政府所委托的专业人士与承包商或其雇佣的专业人士的博弈,而这时双方在专业知识上所拥有的信息是对称的,博弈也是平等的。

     参考文献;

    1.尹贻林杨飞雪等:《政府投资项目管理模式研究》,南开大学出版社2002年版
    2.王振强:《英国工程造价管理》,南开大学出版社2002年版
    3.张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店1996年版
    4.陈伟珂:《香港工程造价专业人士的管理》,《工程造价管理》2003。5
    5。王春阳尹贻林:《加强对政府投资项目的评价与决策》,《中国投资》2001年第5期
    6.尹贻林、郝建新:《政府投资项目管理体制改革研究与实践》,《工程造价管理》2002。4
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