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WTO后时代中国存款保险制度构建的新思路
时间:2014-11-06 浏览次数:549次 无忧论文网
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【内容提要】在WTO后时代,外国金融机构在我国已经取得了在所有地域从事几乎所有主要银行业务的市场准入可能性。随着金融服务市场的准入条件降低,外来的竞争压力迫使我国本土金融机构提高竞争力。金融风险的防范问题也随之而来。存款保险制度是一个防止金融挤兑的有力工具。我国急需设立中央存款保险股份有限公司、推行强制性存款保险制度、防范道德风险与审慎确立赔付比例。 一、WTO后时代我国金融风险防范与存款保险制度的价值   (一)WTO后时代我国金融风险增加的可能性分析   按照我国入世承诺开放银行服务的进程安排,入世后5年内,允许外国金融机构对所有中国客户提供服务。允许外国金融机构办理异地业务。在中国设立外资金融机构的许可条件基于审慎监管原则而定。入世时,中国金融服务部门进行经营的批准标准仅为审慎性的(即不包括经济需求测试或营业许可的数量限制)。入世后5年内,取消现存的限制所有权、经营权、外国金融机构法律形式,包括内部分支机构和营业许可的任何非审慎性措施。除关于本币业务的地域限制和客户限制外,外国金融机构可以同外商投资企业、非中国自然人、中国自然人和中国企业进行业务往来无个案批准的限制或需要。   时至今日,我国金融服务贸易承诺最长五年的过渡期均告届满,外国金融机构在我国已经取得了在所有地域限制从事几乎所有主要银行业务的准入可能性。继外资银行管理条例公布之后,银监会同步修订并发布了《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》(以下简称细则),并将于2006年12月11日起施行。在我国加入世贸组织承诺的基础上,细则对外资法人银行实行全面的国民待遇,在业务范围、注册资本和营运资金要求、监管标准、外资法人银行分行经授权开展业务,以及外资法人银行不再批准新设代表处等方面实施与中资银行基本相同的准入和监管标准。   随着金融服务市场的“国门洞开”,外来的竞争压力迫使我国本土金融机构提高竞争力。但是,我国金融服务业是一个深受计划经济观念及意识形态的影响的。无论是银行业、证券业及保险业,国有金融企业充塞其中。在这些国有金融企业里,党管金融、党领导一切;不仅如此,在这些金融企业之上还有一个中央金融工委。由此,国有金融企业小的事务要经过党委,大的决策要经过金融工委。使得金融企业的决策根本就无法适应瞬息万变的市场。正因为国有金融企业由金融工委掌管,那么国有金融企业也就要求获得相应行政级别。入世过渡期结束后,中国金融业面临的影响与冲击是不可避免,但是游戏规则的砝码掌握在政府手中,它完全可以凭着这个砝码来保护自己。也就是说,如果政府不能够对这些制度的缺失进行大改革,那么政府同样可以变着法子来制订保护自己利益的技术性规则。如果是这样,不仅会弱化中国金融业的竞争力,而且也会使中国金融企业永远摆脱不了困境。中国入世后,确立金融业新的制度安排更为迫切。   随着四大国有商业银行股份公司制改革的完成,我国银行获得了法律上的股份有限公司地位,也就不再具备所谓行政级别的问题。但是,制度的惯性难以在短期内肃清。股份公司制改革有利于规范和完善银行的治理结构,有力地促进经营决策的透明和经营效率的提高。但是,金融风险的防范问题也随之而来。存款人利益保护机制的研究与建构也就成为了一个关注的热点。我们主张我国在入世过渡期结束后,金融服务市场竞争压力加大、金融风险有增加可能性的条件下构建我国的存款保险制度。   (二)WTO后时代我国构建存款保险制度的法律价值   所谓存款保险制度(DepositInsuranceSystem,DIS)是指由吸收存款金融机构对其吸收的存款进行投保,当其因破产或其它原因不能对存款人进行偿付时,由保险机构给予偿付的制度。据学者考证,存款保险制度源于美国,目前已在全球70多个国家和地区实行,与金融监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人功能并列为公认的金融安全网的三大基本要素。在WTO后时代构建我国的存款保险制度具有维护金融安全、保护存款人利益、维护金融秩序等制度价值。   金融安全是现代金融服务业的首要价值。存款保险制度吸收了金融监管法和保险法的共同价值取向,是维护金融安全的重要工具。最早出现的存款保险制度是金融法的一项制度。而金融法则属于经济法的范畴。但是,它的具体实施又需要保险制度的配合。因此,存款保险制度的价值取向应与金融(银行)监管法以及保险法的价值取向相一致。金融监管是为了保障国家金融系统的安全与有序运行,保险法是给予保险标的以安全保障,维护被保险人的利益。由于保险法通常也纳入商法,故商法的效率价值在保险法也应予体现。因此,存款保险制度的基本价值取向应包括安全、秩序、利益、公平与效率。这里的安全与利益均包括国家、银行与储户三个方面;秩序则包括整个国家的金融运行秩序与单个银行的运行秩序两个层次;而效率则是针对存款保险机构的运作而言的。由于公平是法律的应有之义,任何一项法律制度都应体现公平的原则,将公平作为其基本的价值取向,存款保险制度亦不例外。在这里我们首先强调的是安全价值。事实上,维持金融运行秩序、保护金融参与各方利益、提高金融运行效率都得建立在安全的金融体系及其运行的基础之上。存款保险都是基于维护一国金融(银行)安全而产生的,而作为一国金融安全网的重要组成部分,存款保险一直在建立了该制度的国家发挥着维护金融安全的重要职能。存款保险制度应对整个国家金融体系、单个银行运行以及广大银行储户的存款均提供安全保障,事实上这三者的安全是一致的。然而,对储户和银行提供安全保障的最终目的是保障整个国家金融体系的安全,这也是设立存款保险制度的宗旨。   保护存款人利益是我国商业银行法的一贯宗旨。在WTO后时代金融服务业竞争加剧的情况下,我国本土银行没有理由不把储户尤其是中小储户利益放在优先保护的地位。银行与存款人、其他客户的关系中,银行处于强势地位,储户——尤其是中小储户——在各方面,如资金、知识和信息等,均处于劣势地位,为弱势群体,基于现代法治“向弱者倾斜”的精神,也应优先保护储户的利益。而在各类储户中,众多的个人储户最为弱势,故保护他们的利益乃重中之重。   存款保险制度是对储户在银行的存款予以保险,是通过保护储户的存款,避免银行发生挤兑,从而达到保护银行,进而维护金融秩序和金融安全的目的。故存款保险制度直接保护的是广大银行储户的利益。   我们认为,秩序与安全互为保障。国家金融运行秩序建立在各金融机构运行秩序的基础之上,而银行存款的风险往往源于银行的经营风险。因此,防范银行的经营风险,规范银行的运行秩序是存款保险制度的关键所在。只有银行运行秩序良好,才上可保国家金融体系之安全,下可护广大储户之利益。存款保险制度在维护广大存款人的兑付利益的同时,防止了挤兑风潮,杜绝了银行的系统风险和连锁反应。可见,对于金融市场运行秩序之维护,存款保险制度的作用不可小视。   鉴于存款保险制度的上述价值,所以存款保险建设是我国金融体制改革的一项重大理论和实践问题。为深入了解国际存款保险制度的先进经验和良好做法,探讨我国存款保险制度设计的可行性,推动建立适合国情的存款保险制度,中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发改委成立的《存款保险条例》起草工作小组正在抓紧进行存款保险制度的论证和设计工作。《存款保险条例》已列入国务院立法计划。我们必须看到的一个现实是,中国存款保险制度设计难度很大,处理不好可能会助长一些银行类金融机构过分扩张,导致新的道德风险。必须从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面完善实施存款保险的制度环境。 二、WTO后时代构建我国存款保险制度的基本思路   (一)设立中央存款保险股份有限公司   目前存款保险机构的组织形式主要涉及的是出资人的问题,对此,各国的规定各有不同,归纳起来分别有以美国和英国为代表的政府出资设立;德国、法国和意大利为代表的民间出资设立以及以日本和比利时为代表的官民共建。我们主张在比较美国和台湾省成功经验和教训的基础上,设立我国的中央存款保险股份有限公司。   随着中国金融业的改革与发展,我国银行存款保险制度已经越来越显示其固有的局限性,尽快建立符合市场化改革要求的与国际接轨的存款保险制度是一种必然的选择。到2004年9月,我国境内银行业金融机构资产超过30万亿人民币而且其增长速度每年都超过10%。由于我国的金融业已经逐步与国际接轨,外资银行也开始进入我国民众的存款也形成了风险。怎样引入“新陈代谢”的机制,怎么建立新的约束制度。这是我国金融业亟待解决的问题。美国的存款保险制度是值得我们借鉴的。在美国专门设立了资产再生公司(ResolutionTrustCorporation,RTC)。RTC成功之因素可归纳出五点:1.明确的政策与法源。为了有效解决问题金融机构,美国除于1989年通过金融机构改革复苏及强制法案(FinancialInstitutionsReformRecoveryandEnforcementAct),给予成立RTC之法源外,亦在1987至1997期间制定其它四个相关法规充分授权RTC独立运作;2.要求被处理之问题金融机构资本适足率需达到8%以上;3.起诉问题金融机构违法负责人;4.RTC为一临时性公司、具限定存续期间(1989-1995),1995年12月31日完成后移交由联邦存款保险公司(FDIC)运作,较原先规划提早一年,完成问题金融机构之清理;5.RTC之资金来源系由美国国会于预算中提拨20亿美元,另发行长期债券、国库券等,RTC完全在国会之监督下执行问题金融机构之清理。在我国台湾省,依《存款保险条例》之立法宗旨,存款保险由主管机关会同中央银行设立中央存款保险股份有限公司(以下简称中央存保公司)承保。中央存保公司的资本总额,由行政院以命令定之。前项资本,由主管机关、中央银行及要保之金融机构认股;主管机关及中央银行出资应超过百分之五十。可见,台湾的中央存保公司并非完全由政府独资。中央存保公司平时乃负责金融机构存款保险、检查与辅导经营不善之金融机构,并负担理赔及善后处理任务。若今后存保公司也负责清理问题金融机构,则有球员兼裁判之嫌。这也是为何美国将RTC与FDIC分开且独立之主因。因此台湾有学者建议中央存保公司宜专注于对要保金融机构之监理,而对经营不善之金融机构之清理,政府应订定单行的RTC法规及机构,较能完整构成一个制度来清理问题金融机构。   在讨论构建我国存款保险机构时,有学者提出我国应设立一个由政府独资的存款保险机构,并提出了以下理由作为论据:第一,比较符合中国百姓的安全期待。中国有长期的计划经济历史,百姓比较相信公有制的信用,政府出资设立存款保险机构能真正让百姓放心,从而最大限度避免银行挤兑的发生,更好地维护银行运行秩序和国家金融安全。第二,有利于政府的直接监管和调控。作为一国最重要的金融安全保障措施,存款保险制度理应在政府强有力的监管之下,同时也应与各金融监管机构密切配合,共同防御风险。政府独资无疑比私营或公私合营更有助于达成上述目标。我们不敢苟同。存款保险机构应该界定为商事企业,不应当赋予监管职能。它本身应该按照商业原则来运作,自身也有风险承担的问题。如果由政府独资很有可能导致最终的保险金的偿付人成为国库。这样必然退回到金融改革的老路上去。我们台湾的经验值得借鉴,同时应糅合美国做法的先进之处。所以,我国中央存款保险股份有限公司的资本,应由我国财政部固定数额的年度拨款、银监会、人民银行及作为投保人之金融机构出资认购的股款构成。当然,为了增强公众对中央存款保险股份有限公司的信任度,可以要求银监会及人民银行的出资超过50%,成为最大的股东,承担最大的责任。   (二)推行强制性存款保险制度   存款保险顾名思义是一种新型的保险种类。保险的投保方式有两种,一为强制投保,二为自愿投保。强制投保一般适用于社会保险,以构筑坚实的社会保障体系。比如,《中华人民共和国道路交通安全法》规定的机动车第三者责任保险就是一种强制保险。它是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失进行赔偿的责任保险。对未参加强制保险的机动车,机动车管理部门、机动车安全技术检验机构不得予以登记、检验。商业保险则采取自愿投保的方式,以体现商业自由的原则。我们认为,存款保险虽然不是严格意义上的社会保险,也不是普通的商业保险,但是只要我们考察一下当今建有存款保险制度的国家对投保的方式的规定就会发现,各国实践不一,不过其中以强制保险为主流。比如,有的国家要求强制投保,如日本、加拿大;有的可以自愿投保,如法国、德国;有的采取强制与自愿相结合的方式,如美国。但根据国际货币基金组织对在1999年底之前建立了存款保险制度的68个国家和地区的调查,其中有55个国家采取强制投保方式。   现代经济学理论认为,强制投保能有效避免存款保险有可能带来的逆向选择(adverseselection)问题。美国经济学家阿克洛夫(G.Akerlof)1970年提出了著名的旧车市场模型,开创了逆向选择理论的先河。信息不对称是导致逆向选择的根源。比如,允许自由参加存款保险,且实施统一保险费率,则出于自身利益,资产质量优良、经营稳定的银行往往会不参加或退出保险,而只有像对高风险的银行会选择参加,从而导致存款保险体系自身的崩溃,此即逆向选择问题。   我们认为,我国应采取强制投保的方式,理由如下:第一,我国缺乏保险文化的底蕴,国民的保险意识比较差;第二,由于计划经济的长期沉淀的依赖思想,传统银行“政府信用”的惯势思维,储户在选择存款机构时不会太关注它是否投了存款;第三,银行等储蓄机构出于经营成本的考虑,很可能会选择不去投保。换言之,如果允许自愿投保,则势必会有一些银行为了降低经营成本而不愿投保,从而留下风险隐患,影响这些银行的经营秩序,并进而危及存款人的利益和国家金融安全。我们认为,鉴于我国的市场经济体制尚未完全确立和健全,我国存款机构尚未形成存款保险的意识,采取强制保险方式对于达致建立存款保险制度的宗旨和目的,利大于弊,也符合国际社会多数国家的实践经验,也更有利于实现存款保险制度内在的安全、利益、秩序的价值取向。   (三)道德风险防范与审慎确立赔付比例   所谓道德风险是指在信息不对称条件下,由于不确定或不完全的合约,使负有责任的经济行为者不承担其行为的全部结果。因此,从事经济活动的人,会在最大限度地增加自身效用的同时,做出不利于他人的行动。道德风险并不是存款保险制度所特有的,而是先于该制度存在于银行体系中的。但这并非意味着道德风险是无法驾驭的,有效的存款保险制度可以通过在其直接参与者——存款人、投保机构和存款保险机构——之间建立合理的激励机制,同时配以强有力的外部约束机制,从而有效防范和控制道德风险。道德风险控制存款保险中的道德风险是客观存在的,控制道德风险是存款保险制度发挥金融安全网作用的基本保证。通过强有力的外部约束机制以及良好的制度设计,存款保险可以有效防范与控制道德风险。首先,要有良好的制度设计。其次,要加强银行监管。有效的存款保险离不开严格的监管体系,银行监管主要包括对市场准入、业务范围、资本金、信息披露、高级管理人员任职资格、风险管理和内部控制以及市场退出等进行持续性监管。最后,要强化市场约束。通过强化银行股东、存款人和其他债权人以及社会公众对银行的监督,可以减弱道德风险,同时有效的市场约束必须以稳健的会计制度和严格的信息披露制度作为强有力的支持。此外,我们认为审慎确立赔付比例也是防范道德风险的重要手段。   所谓赔付比例指的是在出现保险责任事故后,存款保险公司应按什么比例对存款人的存款予以赔偿。各国通行的做法是不足额赔偿,须存款人自己承担部分损失,以此强化存款人的风险意识,防范道德风险。但确定具体的赔付比例不是一件简单的事情。即要达到维护储户利益,保障金融安全的目的,又要能有效防范道德风险,还要注意储户的心理承受能力等等。   在对于存款保险赔付上限设置的问题上,由于存在争论,因此我国全力部门暂时没有明确表示。但知情人士指出,曾经被媒体披露过的两种赔付标准,即按照人均GDP的3倍金额进行赔付;或者按照使90%存款人得到全额赔偿的标准赔付两个方案都不够切合中国实情。按照上述标准计算,对单一债权人的赔付金额仅仅为2万至3万元人民币。“这个标准也许偏低了。这个是中国人均GDP基数过低和为数众多的存款人摊薄人均赔偿额造成的。如此,并不能起到化解由于金融风险导致的社会矛盾的作用”。有人提出采取超额累进递减的方式比较好。将存款数额分为几档,各档有相对应的赔付比例,100%-80%(或75%)依次递减。如何确定档次就成为了最关键的问题,而这将由经济学家来解决。   我们站在法律的视角着重探讨的是公平正义的问题。公平亦称为正义,而正义又可分为形式正义与实质正义。实质正义是指制度本身的正义,形式正义是指对法律和制度的公正和一贯的执行,而不管它的实质原则是什么。形式正义意味着对所有的人平等地执行法律和制度,很显然,如果不能够审慎确立一个合理的赔付比例,是不符合形式正义的。分档设立赔付比例是否符合实质正义呢?由于存款人之间存在资源和信息等方面的差异,有些存款人具有明显的优势地位,他们可以有效避免银行破产倒闭给存款人带来的风险,不给他们与其他存款人同样的保护,显然并不违背实质正义。而如给他们同样的保护,则会增加存款保险基金的赔付压力,存款保险机构势必会因此而提高保险费率等其它减缓压力的措施,从而有可能导致银行经营成本的增加,这些增加的成本迟早会以各种方式转嫁到所有存款人的身上,其他存款人可能由此增加原本不必增加的负担,而这些存款人(尤其是机关、事业单位存款人)却未必因此而增加利益(仅仅是改变了保障的直接渠道而已),这显然是不符合实质正义的。所以从法律正义价值的取向来看,合理的赔付比例的确立确实需要经济学理论和保险精算数据作为支持。 三、结论   存款保险制度在金融服务业较为发达的国家和经济体成功建构和运作,给我国把握“后发优势”,适时确立这一制度提供了宝贵的经验。存款保险制度基本价值取向为安全、秩序、利益、公平与效率。整体金融体系的安全、单个银行的秩序和中小储户的利益最为重要。我国应设立其资本由财政部固定数额的年度拨款、银监会、人民银行及作为投保人之金融机构出资认购的股款构成的中央存款保险股份有限公司,推行强制存款保险制度并审慎确立赔付比例,防范道德风险。在尽快出台《存款保险条例》之后,我国应实施配套的制度;在取得一定实践经验的前提下,我国再考虑由全国人大及其常务委员会制定《存款保险法》,以此适应WTO后时代我国金融服务业的风险防范与化解,为我国金融服务业走向国际市场提供法制保障。
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