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财政体制运行的绩效分析(二)
时间:2012-10-22 浏览次数:972次 无忧论文网
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 5财政体制稳定功能的度量。   财政具有促进经济稳定和增长的功能。而财政体制的稳定功能我们仅分析体制在稳定财政运行,减少财政风险方面的功能。因为财政是经济的综合部门,其风险一部分产生于自身运行状况,另一部分也主要是各种经济风险在财政上的反映,而经济稳定状况与财政稳定功能的发挥关系密切。财政稳定性指标:   (1)财政赤字率及警戒线。   赤字额/财政支出,警戒线20%   赤字额/GDP,警戒线5%   (2)债务依存度及警戒线。   债务本息/财政收入,警戒线25%   新发债务/财政收入,警戒线50%   (3)财政投资增长率。   (4)地方财政平衡状况。   三、以分税制为基础的分级财政体制运行绩效的实证分析   下面我们运用上述方法,以河南省为例,以分税制财政体制运行的绩效进行分析。   (一)分税制财政体制的激励功能。   1.激励功能产生的原因。   分税制启动了中央与地方政府财政分税关系的新机制,调动了中央与地方两方面促进经济发展和增收节支的积极性。   激励还表现为政府和企业行为的转变。分税制要求中央和地方两套税务机构按照国家统一的税法税率分别征收与本级层次相适应的税种,不得越权减免。这就保证了不同地区、不同行业、不同企业、不同产品之间在公平税负的基础上进行平等竞争,促进了全国统一市场的形成;同时由于分税制按税种划分收入,从而淡化了地方与一些盲目发展的诸如小烟厂、酒厂等此类企业的利益关系,使相当部分地区开始停止对此类企业的扶持,产业结构趋同化现象得到一定程度的遏制。政府管理经济的手段也由直接干预经济向运用经济政策间接干预经济转变,促进了企业间的公平竞争,使经济增长方式由粗放型向集约型转变,经济工作更注重结构的优化调整和效益的提高。   2.分税制财政体制运行的绩效评价。   从河南省来看,90年代以后,随着财政体制的不断改革完善,激励功能在增强,体制激励的效率、边际效率、激励的弹性系数呈上升趋势,且分税制后有显著增长。激励的效率,即国内生产总值与可支配财力的比值,分税制前在10.6—12.86之间;分税制后,达14.28—14.49之间。体制激励的边际效率,即财力每增加1元GDP的增长额,由分税制前的12.15元,上升到底1994年19.32元、1995年的20.85元,虽然1996、1997年有所下降,但仍高于分税制前的1993年,分别为15.65元和14.26元。体制激励效率的弹性,即财力每增长1%,GDP增长的幅度,由分税制前的1.07,上升到1994年的1.67,1995年的1.62,1996、1997年有所下降,与分税制实行前的1993年大致持平或略高,分别为1.10和0.98.由上分析可看出,分税制财政体制,在调动地方政府发展经济积极性方面,起到了很好的激励作用,分税制实行的前两年,激励功能显著增强,随着分税制的运行,中央从流转税增量中分得的比重逐年增加,而地方增量比重逐年缩小,地方财力与经济总量的相关程度减弱,减少了地方政府干预经济的盲目性,纠正了片面追求经济规模和发展速度的倾向,体制运行初期激励功能的强效应,逐步缓解,趋于稳定。   3.影响体制激励功能发挥的因素分析。   企业所得税问题。现行分税制企业所得税收入是按行政隶属关系划分的,这首先容易导致政府对所属企业进行不必要的干预以及提供不合理的优惠等,不利于政府职能转换和现代企业制度的建立;其次容易导致税种的归属不明确,地方政府可以通过变更上交登记等手段来挤占中央财政收入,从而造成中央与地方新一轮的利益之争;另外,有中央参股企业收入先入中央金库,然后财政结算返还,地方财政收入往往不能及时返回,不利于地方政府资金使用。   某些税种所有权与征管权相脱节。现行分税制由于税收管理权的高度集中以及税种在中央和地方之间划分不彻底,导致了某些税种的收入所有权和征收管理权的脱节,这种脱节很容易引起国税、地税两扯皮现象发生,导致税收在一定程度上的流失,也不利于调动地方政府理财聚财的积极性,影响地方财政收入的稳定增长。   从省以下分税制财政体制的运行情况看,省以下政府间共享税种过多,对调动地市和县的收入积极性造成了不利影响。按行政隶属关系和行业分税的现象,在省以下更为普遍,所涉及的税种有企业所得税、上交利润,营业税、城镇土地使用税、印花税和增值税等。   地方财力增长后劲不足。首先,由于分税制体制对地方税改革不到位,使地方税不仅缺乏税源大、涉及面广的主体税种,而且除营业税、地方企业所得税外,其他税种均不同程度存在收入不稳定、征管难度大等问题,造成地方税收收入虽有增长但规模不够大,难以满足地方政府支出的需要。其次,这次分税制实行一刀切制度,不论经济发达还是落后地区,一部分税收增量,尤其是增值税和消费税增量的70%都有要上交中央,但由于中央财政转移支付的资金不足,资金返还不到位,造成地方财政尤其是中西部地区财力增长更加困难。第三,目前省以下分税制运行中过分强调增强上级财政的调控能力,出现了层层集中的趋势,加剧了县乡财政的困难。   (二)分税制财政体制的约束功能。   1.绩效评价。   分税制财政体制,按照税种划分收入,分设中央和地方税务机构,增强了税务机关的责任感,增加了征收努力程度,税法的约束性大大增强。特别是企业所得税、营业税等划归地方,且增收潜力比较大的税种,新体制约束功能表现尤其明显。以河南省为例,1994—1997年,仅企业所得税一项,因增强征收努力程度增加的收入每年为0.2498亿元。从实际税负的变化上看,营业税税负有所上升,其占建筑业产值和第三产业产值(不含批发零售商业)的比重,由1993年的2.1%,上升到1997年的2.28%.增值税税负,由于税制改革等原因,实际税负在分税制改革后,呈下降趋势,其占工业增加值和批发零售商业增加值的比重,由1993年的9.08%,下降到1997年的6.68%.  2.影响约束功能发挥的因素分析。   体制运行中约束功能发挥不充分有以下几个原因:一是由于历史和现实的原因,人们的依法纳税观念不强,依法征税的约束力差,存在大量的逃税、欠税现象。二是征收经费与税收挂勾的种种做法,增加了税收成本,影响了征收的效率。三是预算外收入一部分没有纳入预算统一管理,这部分收入缺乏制度约束。从支出方面看,财政预算约束力度不强,预算制度透明度不高,法定约束乏力,加强支出控制力不从心。还有政府间转移支付制度透明度不高,缺乏上下级政府间的纵向协商决策制衡机制,转移支出约束力不强。   (三)分税制财政体制配置功能。   1.绩效评价。   当前我国财政收入占GDP的比重偏低,即便是加上预算外收入以及各种非规范性的政府财政性收费而计算的政府收入占GDP的比重仍然较低。河南省1990—1997年,财政收入占GDP的比重仅在7.4—12.6%之间。说明政府配置的资源占整个社会资源的比重较低,这并不意味着当前我国市场化程度高,而是由于整个经济的效益不佳,以及政府资源配置的集中程度较低,造成政府收入占GDP的比重偏低,政府宏观调控能力弱。从另一个角度说明财政体制运行状况也取决于经济发展水平和宏观经济效益。   从效率的角度来看,政府应集中运用财政资源,提供公共产品或劳务,满足公共需要,否则政府的效率难以发挥,财政体制效率不佳。分税制改革没有将各部门的财力纳入财政体制的框架之内,并没有解决财力在各个部门之间分散的问题。分税制将主体税种作为共享税或中央税,未将各种预算外财政性收费纳入体制框架之中,使得非税收入大幅增长。非税形式筹集的收入在政府收入中的比重越来越高。同期,由政府集中配置的财政收入占政府收入的比重呈逐年下降趋势,分税制以后更趋明显。而分散于各个部分的预算外收入,各种非规范的政府收费占政府收入的比重增长很快。大量采用非税的形式筹集收入,进行资源配置,从短期看筹资快、效率高,但长此以往,带来许多弊端:分散的财权缺乏必要的监督和约束,或监督的成本太高无法实行,为各种腐败现象的滋生蔓延提供了条件。   支出结构说明了政府进行资源配置,提供公共产品和劳务的种类。从各项支出的构成来看,国家财政正向公共财政转变,公共财政的职能增强,生产性支出的增长趋缓。1991—1997年河南省财政支出中,用于社会救济、城市公共设施建设、事业发展等公共需要的支出增长迅速,生产性支出和价格补贴支出增幅降低。同时,行政机构膨胀臃肿,运转费用庞大,效率低下的痼疾仍未消除。   2.制约配置功能效率发挥的因素分析。   其一,偏重于从地方集中财力,忽视了从部门集中财力,并未从根本上解决“两个比重”偏低的问题。各部门采用不规范的收费手段,获取社会资源,分散提供公共服务,政府进行资源配置提供公共品的整体效益降低。其二,由于政府职能转换不到位,财政支出上存在着各种越位和缺位,影响了体制配置功能的效率。例如,政府仍直接插手竞争性行业的投资、经营活动,而在基础设施等公共品生产方面投入不足,社会资源的宏观配置效率不高。其三,政府在提供公共服务方面成本过高,行政管理经费支出居高不下,政府运行效率太差。   (四)分税制财政体制公平分配功能。   1.绩效评价。   从纵向财政力的分配来看,在分税制前,我国公共财政的纵向失衡是反向的,即中央组织的收入小于其行使职能需要的支出,中央财力出现较大缺口。分税制后,纵向财政失衡是正方向的。这种改革有利于中央权威的建立和维护,奠定了中央对地方转移支付的物质基础。分税制体制实行前,地方收入占大头,中央财政收入不能维持自己的支出,中央政府出现巨额赤字。1990—1993年地方收入占全国收入比重在70%左右,而中央收入不足30%.分税制后,中央财政收入占大头,地方支出有赖于中央补助。   从横向财力的分配来看,分税制财政体制改善了我国当前地区间财政能力不平衡状况。据计算1995年中央对地方实行转移支付前后,各省之间的基尼系数由0.2625下降到0.2247.说明通过转移支付在横向财政均衡方面发挥了一定作用,从总体上提高了财政均等化程度。但地区间差异仍然很大,即使是转移支付后,仍有2/3省份在全国平均财力水平之下。   2.制约体制公平公配功能发挥的因素分析。   转移支付制度未能实现应有的功能。目前我国转移支付不仅在资金上难以保证,而且没有一个统一标准,不确定因素多,中央与地方之间财政分配关系的透明度不高,不利于中央与地方财政分配关系的稳定。   (五)分税制财政体制稳定功能。   分税制为基础的分级财政体制,初步建立了地方各级财政自求平衡的运行机制。从河南省来看,分析制实行之初,全省116个县曾经有85个赤字县,滚存赤字达9.1亿元,97年赤字县减少到23个县,滚存赤字降为1.6亿元。   但是,当前的分税制财政体制,在稳定功能的发挥上还存在着严重的不足之处,还不具备运用财政政策灵活有效调控经济运行的体制基础。首先,税制上实行流转税和所得税并行的双主体税制,以及转移支付制度仅限于调整上下级政府间财力不平衡,限制了财政内在稳定器作用的发挥。其次,我国处于发展过程和体制转轨时期,支出责任扩大和财力薄弱的矛盾长期存在,财力不足造成财政宏观调控乏力。其三,大量存在的体制外非规范收入,使财政收入政策对企业的调节作用不明显。
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