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论上市公司审计基金
时间:2012-11-15 浏览次数:939次 无忧论文网
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[摘 要]上市公司审计的失败应归因于注册会计师未能保持应有的独立性,而现有的上市公司审计法律关系三方主体中的委托人与被审计者合二为一是问题的关键。对此,审计业务转移、审计委员会委托、监管当局委托等多种重构思路被提出,但大多都有难以避免的缺陷。设立一个能代表众多审计报告使用者来进行审计委托并从中支付审计费用的上市公司审计基金是一个新的构想。 
  
  在发现的上市公司虚假信息披露案中,负责对信息披露进行审计的会计师事务所及其经办人员多数都难脱干系。大家开始从各个方面思考注册会计师未能保持应有的独立性的症结所在,并提出了许多的解决办法。从审计法律关系的角度进行思考有助于更加深刻地认识这一问题。
  一、上市公司审计法律关系的理论和现状
  从制度安排的角度看,上市公司审计法律关系中审计者的独立性是有法制保障的。然而,实践中的情况却与理论和制度大相径庭。实践中,上市公司的管理者实际上拥有了会计师事务所的聘用和更换的决定权,注册会计师开展审计业务应有的独立性被严重践踏[1].
  出现这样的局面,人们通常把原因归结于上市公司治理结构的不合理,例如“内部人控制”和“一股独大”等弊病的存在。但我认为,上市公司治理结构不合理并不是根本原因。即使不存在“内部人控制”和“一股独大”,目前作为审计委托人的全体股东也会倾向于与管理者合谋以得到积极的审计报告,即使该报告会与实际情况相背离。因为审计报告直接影响了公司的声誉,也就间接影响了上市公司股票在证券市场上的行情,股东作为股票的持有者,无论是留是卖,都希望股票市值上涨。积极的审计报告可以促成这样的结果,因而无论是主动促成还是被动接受,股东一般都很乐意看到积极的审计报告。而市场上持币观望的潜在投资者、上市公司的债权人以及政府等同样是审计报告的使用者,却希望从审计报告中获悉上市公司的真实情况。因此,要解决注册会计师缺乏应有的独立性的问题,关键在于使使用审计报告的人成为审计委托人。
  二、几种重构思路的评析
  思路一:审计业务转移
  从会计师行业剥离审计业务,还原审计的公共监督色彩是这一思路的基本出发点。政府负责组织对上市公司的审计,实际进行审计的是具有公务员身份的会计专业人员。这种思路通过割断审计者与被审计者之间的利益联系和消除审计业务领域的竞争来保证审计的独立性。审计人员不再仰仗上市公司的“俸禄”,因而不必看管理者和大股东的脸色行事;审计人员无需担心没有业务来源,因而不会为了生存而违背职业道德去迎合客户。
  美国1933年制定《证券法》时就曾经设想由联邦政府设立审计部门,负责对公开发行证券的公司进行审计,这个方案最终被放弃了[2].这从反面证明了这个方案的不适宜性。首先,注册会计师行业的从业人员会提出强烈反对,因为审计业务一直是会计师行业的重要业务之一;其次主张缩减政府开支的人士会提出反对。因为要供养一支庞大的会计师队伍将大幅增加政府的财政支出。更为重要的是,由政府包办一切不是市场经济的发展趋势。市场经济条件下,市场机制应起主导作用,只有当市场机制失灵时政府才能介入。如果出现注册会计师与上市公司管理者合谋的情况,政府就将审计业务收回,市场经济就很难发展。
  思路二:审计委员会委托
  这一思路是从完善公司治理结构的角度出发而设计的。以由独立董事组成的审计委员会作为独立的第四方,在注册会计师与公司管理层之间形成隔离带。这种制度主要效法于美国《奥克斯莱法案》中关于公司审计委员会的规定。上市公司在董事会中设立审计委员会,其成员全部由独立董事构成且至少有一位财务专家。由审计委员会直接聘用和监督注册会计师、决定注册会计师的审计报酬及其支付形式;被聘用的注册会计师定期向审计委员会报告,并对其负责。为保证审计委员会的独立性,要求其成员除董事津贴外,不得从公司或公司的关联方或公司的下属企业领取任何报酬,而且要求他们必须是不受控股股东或管理层影响的非关联人士。应该说,这种思路从上市公司内部治理结构出发,通过对内部治理结构的健全和完善,来营造一个适合注册会计师独立审计的良好公司环境,从而解决“独立审计不独立”的问题,是一个“标本兼治”的模式[3].但从我国目前引进独立董事的实践来看,效果不容乐观:谁能保证从公司领取董事津贴的独董们就能为追求事实的真相、为了他人的利益而保持独立性呢。
  思路三:监管当局委托:审计收费监督委员会和证券交易所招投标制度
  这一思路试图通过由监管当局行使审计委托权来保持上市公司审计的独立性。由于我国《证券法》和《证券交易所管理办法》都确认了证券交易所的监管职能,因此这一思路又可分为国家证券监管当局委托和证券交易所委托两种模式。
  在国家证券监管部门下设审计收费监督委员会,接受公司委托聘任合适的会计师事务所,向公司收取审计费用和手续费;聘请符合条件的会计师事务所,接受注册会计师出具的审计报告并向社会公布,支付审计费用;将审计报告转交给企业;全面协调各相关监管部门工作。这样,审计关系主体三方从形式上和实质上都保持了独立性,注册会计师避免了来自被审计单位由于审计收费金额而产生的压力[4].但是,由监管当局委托会计师事务所的思路与将审计业务收归政府负责组织的思路一样,将大大增加政府的开支,监管当局面对1300余家的上市公司将没有能力为之一一选择合适的会计师事务所;其次,由监管当局来切“蛋糕”,割断了审计市场的供需关系,又回到了计划经济时代;再次,当出现审计失败时,监管当局是否应承担至少是选择失误的责任?更为重要的是,监管当局是不可能也不应该既作为委托方又作为监管者而存在的。
证券交易所委托的基本思路是将上市公司的审计委托权从上市公司转移到证券交易所,同时制定上市公司财务报表审计招投标制度。证券交易所按此制度,在充分考虑会计师事务所执业质量、执业能力和执业记录等因素的基础上,采用公开招标的方式确定会计师事务所[5].有学者指出,由证券交易所委托会计师事务所可以切断公司与会计师之间的“衣食父母”的联系;可以从维系审计市场的竞争力的角度出发,适当多指定小会计师事务所进行审计,改变审计市场垄断的局面。但与此同时,该学者也看到了问题所在:证券交易所本质上是由职业经纪人组成的行业团体,与会计职业之间并不存在高低之分,由证券交易所来指定上市公司的审计者,会计职业人员未必服气,上市公司也未必满意[6].另外,这一思路存在与国家监管当局委托思路一样的弊端。
  三、一种新的构想:上市公司审计基金
  如上所述,这几种思路都存在着自身无法解决的缺陷,因而笔者在此提出一种新的构想,以期既能解决现有的审计独立性缺失的问题,又能避免出现上述思路所存在的缺陷。
  这一构想就是通过设立一个独立于上市公司、证券监管机构的注册会计师行业的公益基金来代表众多审计报告使用者行使审计委托权。首先,基金名称可命名为上市公司审计基金,是经证券监管当局批准设立的代表广大审计报告使用者来委托会计师事务所审计上市公司的财务报告、并支付审计费用的非盈利法人。其次,基金的资金组成主要包括三个部分,一是基金成立之初以及运行过程中的政府拨款,成立之初的拨款是启动经费,运行过程中的拨款则是在现有基金不足而进行整改尚需时日时的补充;第二部分是在每笔证券交易中根据交易金额的一定比例向买方或双方另行收取的审计报告使用费。由于上市公司股票交易频繁,而每年公司审计费用相对固定,具体到每笔证券交易中,此项收费金额必定不会太高,因此不必太过担心推行此项收费的难度;第三部分是上市公司初次发行股票或增发新股时从所募股本中按一定比例提取的审计报告预支费;同样作为使用者的债权人则可免费使用审计报告,因为债权人受审计报告影响最小,而且向其收费也最不现实。再次,为了避免基金管理层利用手中的委托权进行权利寻租,应加强监督, 基金的使用即审计委托必须采取公开招投标方式,由行业内专家组成专家库,随机抽选每次招投标的专家组成员,根据竞标的会计师事务所的信誉、业绩、问题率和竞标价等因素决定中标者。由于上市公司数量众多,为解决人力问题,招投标宜按照主营范围或经营规模等标准将上市公司进行分类后分批进行。最后,由证券监管机构和机构投资者作为发起人发起设立基金,制定章程,并成立基金管理机构。为保持基金管理层的问责性,首先要在基金内部设立监事会,实现内部监督与制衡;其次,基金管理层应实行充分信息披露,通过年报等各种形式的公开文件实现财务会计公开,每年的审计委托情况尤其应予以公布,实现外部使用者对审计报告的监督;最后,委托问题应成为考核管理层的一个最主要的依据。
  笔者认为,既要解决现有的审计独立性缺失,又要避免出现新的问题,设立这样一个上市公司审计基金不失为一个可以考虑的思路。首先,与现有模式相比,设立基金的思路可以解决审计委托人与被委托人合二为一的问题。上市公司审计报告是作为一个公共产品而存在的。正如前文所述,“审计委托人与被委托人合二为一导致注册会计师缺乏应有的独立性的问题要解决,关键在于使使用审计报告之人成为审计委托人”。现实生活中,是谁在使用审计报告呢?股东、潜在投资者、公司债权人甚至政府都是使用者。由以上多个使用者共同作为委托人来聘请事务所并支付审计费用,实现“谁使用,谁委托,谁付费”,才能真正维护审计业务的独立性。这个委托人必须独立于政府、上市公司、证券交易所和会计师事务所,公益性基金的思路能很好地实现这一目标。其次,基金模式可以克服监管当局委托思路和将审计业务“上缴”思路存在的弊端:设立基金可以避免政府开支的大幅增加,基金的资金来源中政府拨款只需占较少的部分;设立基金实行市场化运作模式,不会改变社会审计的性质,而监管当局委托思路则难免有“计划经济”之嫌;基金独立进行审计委托事务,但接受审计报告使用者和证券监管部门的充分监管,这样既可以避免出现监管当局委托思路中委托方和监管者合二为一的弊病,也可以通过监管部门的监督保证基金的委托权利不被滥用。最后一点,尽管不排除出现基金管理层会与会计师事务所进行寻租交易、狼狈为奸的可能,但由于基金独立于上市公司,基金管理层并不代表被委托人的利益,因此出现前述可能的情形时也不大会影响到审计的独立性,受到影响的只可能是中标事务所的决定权,而这完全可以通过专家库的随机抽选以保持其独立性来克服。最坏的设想是上市公司、基金管理者与中标事务所出现三方合谋,但实现三方合谋要较之现有模式下的两方合谋困难得多,何况在内外部的充分监督下,实现这种三方合谋的可能性微乎其微。唯一遗憾的是,笔者尚未发现有哪个国家或地区正在采用或曾经采用了上市公司审计基金这样一个思路,因而无法通过介绍国外的成功经验来证实该思路的可行性。
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